Austatud Riigikogu eesistuja! Riigikogu liikmed! Ma ei räägi siin täna sellest, kas riigieelarve peaks olema tegevuspõhine, klassikaline kulupõhine või millegi muu põhine. See viib tähelepanu peamiselt kõrvale. Praeguse riigieelarve põhjal oleks isegi ehk ebaõiglane anda hinnangut tegevuspõhise eelarve toimimisele või mittetoimimisele, sest meie tegevuspõhiseks eelarveks nimetatud eelarve seda tegelikult sisult ei ole.
Riikide kogemus näitab, et samaaegselt kasutatakse eelarvetes korraga erisuguseid elemente. Kui tungida mõne riigi klassikaliseks peetava aastaeelarve sisusse, siis on võimalik tegevuspõhisuse sisulisi elemente leida isegi rohkem, kui on Eesti tegevuspõhiseks nimetatavas eelarves. Küsimus on lähenemisviisi sobivuses, otstarbekuses, rakendamise võimekuses ja oskustes.
Suur oli minu üllatus ja ehmatus, kui kuulsin sellel kevadel oma kolleegilt, Läti riigikontrolörilt, et Eesti riigiametnikud on Läti rahandusministeeriumile ning kuuldavasti ka lausa Läti valitsusele tutvustanud meie tegevuspõhise riigieelarve nii-öelda edulugu. Läti rahandusministeerium olevat seepeale asunud päris tõsiselt ja üsna aktiivselt rääkima Eesti väidetavale eduloole tugineva reformi elluviimisest Lätis.
Head Riigikogu liikmed! Meil on olnud ajaloos lätlastega kindlasti väiksemaid konflikte, sealhulgas ligi 30 aastat tagasi kilusõda või räimesõda, kuid minu hinnangul on lätlased olnud siiski meile suurepärased naabrid ja nad ei ole meie eelarve nõndanimetatud eduloos osalemist kuidagi ära teeninud. Võrdlemisi piinlik on Läti kolleegi ees, teades probleeme, mis meil eelarvestamise ja eelarvega tegelikult on. Eesti ametnikud suudavad külmalt oma naabritele ajada ilujuttu, et oleme sidunud riigi raha kasutamise tulemustega või suutnud tänu tegevuspõhisele eelarveinfole riigi rahakasutuse efektiivsust suurendada. Riigikontrolli analüüs – ja mitte ainult meie oma – näitab, et seda pole kahjuks juhtunud.
Rõhutan, et riigieelarve puhul ei ole kõige olulisem see, kuidas me selle esitamise viisi nimetame, vaid see, et eelarvest oleks ettevaatavalt ja selgelt võimalik aru saada, kust raha tuleb ja kuhu ta läheb ning mis sellest lõpuks meie kõigi hüvanguks peaks sündima. Ja tagasivaates peab olema võimalik sealtsamast, nende rahaeralduste kohta käivate ridade juurest lugeda, kas see raha läks sellele, milleks ta oli mõeldud, kas me saime selle raha eest seda, mida raha eraldades tahtsime, ja kui ei saanud, siis miks.
Seda, et riigieelarve läbipaistvusega ehk arusaamisega, kellele, kui palju ja mille jaoks raha eraldatakse, on probleem, olen puudutanud kõigil kuuel korral teie ees kõnet pidades. Lisaks käsitles minu eelkäija Alar Karis auditis riigi 2016. aasta raamatupidamise aastaaruande kohta väga põhjalikult probleeme ja riske, mis terendasid juba toona seoses kavandatava tegevuspõhise riigieelarve reformiga. Seda tasub praegugi lugeda. Võib veenduda, et olukord, kuhu me oma tegevuspõhise eelarve reformiga jõudnud oleme, ei saa olla üllatus.
Viimaste aastate jooksul on praeguse riigieelarve läbipaistmatusest tingitud probleemidele viidanud ka paljud teised: president, õiguskantsler, ettevõtjad, analüütikud, ajakirjanikud ja ka mõned teemast tavapärasest rohkem huvituvad Riigikogu liikmed. Sellele kriitikale vastusena on riigieelarve seaduse tasandil täiendatud ning seletuskirja tõepoolest ka sisukamaks muudetud. Aga põhiprobleem on jäänud: eelarvest ja selle seletuskirjast ei ole võimalik üheselt tuvastada, kellele, kui palju ja mille jaoks raha eraldatakse. Fragmente loomulikult on, tervikut paraku mitte.
Vaatame lähemalt eesmärkide täitmist – reformi eesmärkide täitmist. Eelarvereformiga lubas Rahandusministeerium keskenduda kulude asemel tulemustele ja lõppeesmärgile ehk saada paremat teavet rahakasutuse efektiivsuse suurendamiseks ning parandada kulude jälgitavust.
Päris nii ei ole läinud. Aruande koostamise käigus intervjueeritud ministeeriumide esindajad, kes päriselt oma töös iga päev riigieelarvega tegelevad, selgitasid, et nad esitavad Rahandusministeeriumile eelarveinfo küll nõutud vormis, kuid sisuline seos raha ja kirjeldatud tulemuste vahel on vähene. Nad ütlesid ka seda, et tegevuspõhist mõtteviisi on ministeeriumis ja selle allasutustes väga keeruline juurutada, kuna eelarveotsused sellest tegelikkuses ei sõltu.
Ministeeriumid selgitasid veel, et koostavad Rahandusministeeriumile igal kevadel raha kasutamise kohta tulemusaruande, sest see on kohustuslik. Aga neis ei käsitleta täpsemaid seoseid, kuidas raha kasutamine või kasutamata jäämine mõjutas valitsemisala eesmärke ja mõõdikuid. Valmib järjekordne aruanne, mille koostamiseks tehakse lihtsalt palju tühja tööd.
Ka riigieelarvest raha eraldades ei ole Riigikogu ega valitsus vähemalt varasematel aastatel eesmärkide ja tulemuste seoste kohta ministeeriumidelt sisulist aruandmist nõudnud. Näiteks, kuigi 2023. aastal jäi ette nähtud riigieelarvelisest rahast kasutamata igast 100 eurost 13, ei tundnud keegi suurt huvi selle vastu, kuidas suure hulga raha – 2,5 miljardi euro – kasutamata jätmine mõjutas seatud eesmärke ja mõõdikuid. Tegevuspõhise eelarve sisulise rakendamise korral oleks ju loogiline mõelda, et see peaks huvi pakkuma. Jutt sellest, et raha kasutamine seotakse tulemustega ning uus eelarveinfo annab paremat teavet, kuidas raha efektiivsemalt kasutada, on ilus värviline glasuur suure jutumulli ümber.
Eelarvereformiga lubas Rahandusministeerium ka paremat infot, mis võimaldaks riigi rahakasutust efektiivsemaks muuta. Kuid reform ei ole toonud ei ministeeriumide ega ka Rahandusministeeriumi riigieelarve koostamise praktikasse rutiinset püüdlust tunda ära riigile ebavajalikud kulud ja loobuda neist ning muuta riigiasutused efektiivsemaks. Kui see püüdlus toimiks loomuliku osana riigieelarveprotsessist, siis ei kestaks sellel aastal niigi võrdlemisi kasinat tulemuslikkust näidanud nullbaasilise eelarve reform aastaid, et kõigile ministeeriumidele ring peale saada. Ja siis saab selle niinimetatud nullbaasilise eelarve loosungi tulemusena välja käia mõtteid, millest mõned on tegelikkuses teemaks olnud ka juba varem.
Suur probleem on seevastu see, et Rahandusministeerium on ennast juba mõnda aega eelarve sisulisest ettevalmistamisest ja kulude põhjendatuse nõudliku hindaja rollist taandanud. Rahandusministeerium on muutunud eelarveprotsessi tehniliseks teenindajaks, kes koondab ministeeriumide taotlused ja esitab need valitsusele. Kui Rahandusministeerium ise ei täida enam riigieelarve kulude põhjendatuse analüüsija rolli, siis pole enam neid, kes kriitiliselt küsiks, miks üht või teist kulu on vaja teha.
Kõige selle tulemuseks on, et riigieelarve on nagu veerev lumepall, mille suurust korrigeeritakse peamiselt koefitsientidega, mitte efektiivsust motiveerides.
Kolmandaks lubas Rahandusministeerium eelarvereformiga muuta riigieelarve kulude jälgitavuse lihtsamaks. Kuid kulude jälgitavus ega arusaadavus ei ole reformiga sugugi paranenud. Riigieelarves olevate kuluridade või tegevuste kohta ei ole suures osas võimalik seletuskirjast leida üheselt mõistetavat ja kogukulu katvat ehk selle sisu päriselt selgitavat infot.
Eelmise aasta sügisel ühes usutluses kinnitas toonane rahandusminister Mart Võrklaev, et tema saab küll väga hästi aru, kellele, kui palju ja mille jaoks riigieelarves raha planeeritakse. Tema sõnul tuleb vaadata seaduses olevat summat, panna seletuskirjas vastavale kohale näpp peale ja lugeda. Olen temaga nõus, et nii peaksidki asjad olema. Aga ei ole ju! Küllap see üks eriline võlunäpp peab olema, mis sellisel viisil selgust loob, ja eks ta saab pärast ise seda mustkunsti seletada. Kuid mina kardan, et ta tegelikult ei ole kunagi pidanud sellisel viisil eelarve sisusse tungima. Või oli tal siis tõesti rahandusministrina kasutada võlunäpp koos abimeestega.
Kui veel enne eelarvereformi kurtis Riigikontroll, et riigieelarvest arusaamiseks on vaja põhjalikke teadmisi raamatupidamisest, siis nüüdseks on ka raamatupidamisteadmistega inimestelt eelarvest arusaamise võimalus võetud. Tegelikkuses tuleb mitmete eelarves olevate ridade puhul kasutusele võtta kõik sõrmed ja varbad takkaotsa, et seletuskirja erinevatelt lehekülgedelt mõtestatud selgitus mõne summa kohta kokku saada.
Mõnikord juhtub nii, et seletuskirjas olev info annab kokku väiksema summa, kui on seaduses. Aga on ette tulnud ka seda, et seletuskirja järgi eraldatakse seaduses olevast suurem summa. See näitab praaki. Aga see muudab veelgi imetlusväärsemaks inimesed, kes ka selliste sisuliste vastuolude puhul jätkuvalt kinnitavad, et saavad ikkagi aru, kuhu on plaanis raha eraldada.
Rahandusministeerium on tublisti pingutanud, et riigieelarvet paremini visualiseerida ja parandada selle seletuskirjade informatiivsust. Ja seda tuleb kindlasti tunnustada. Aga arusaadavuse tagamiseks ei ole vaja seletuskirja ilmtingimata rohkem teksti ega atraktiivsemaid ja värvilisemaid esitusviise, vaid vaja on ühes kohas asuvaid, täpsemaid – ja rõhutan: korrektseid – arvandmeid riigieelarves olevate kuluridade sisu kohta, samuti selgesõnalisemat kasutusotstarvet iga kulu kohta ning kavandatava kulu võrreldavust eelmistel aastatel samaks otstarbeks tehtud kuludega.
Ja see kõik ei ole nii keeruline. Kes selles kahtleb, saab ette võtta näiteks Soome aastaeelarve. Soome eelarves on iga kulurida nummerdatud ning sellele leiab hõlpsalt vastava lahtikirjutuse. Soome valitsus esitab lisaks aastaeelarve eelnõule eelarveettepaneku, mida toetavad ka lisaallikad, kust nii iga rahvaesindaja kui ka avalikkus saab uurida iga kulurea veelgi täpsemat sisu.
Seega, eelarvereformi eesmärgid ei ole saavutatud. Aga sellele vaatamata saab Rahandusministeeriumi kodulehelt suurustlevalt lugeda: "… siiani ei ole ükski riik [peale Eesti] seostanud omavahel tulemusinfo ja eelarve kulud või on seda tehtud vaid üksikutes valdkondades nagu tervishoid või kõrgharidus. OECD riikidest on Eesti esimene, kus seostatakse tulemusjuhtimine ja finantsjuhtimine ning esimene riik[,] kus pakutakse asutustele ühtsetel alustel kuluanalüüsi tarkvara ning aruandluskeskkond. Võib öelda, et Eesti teeb eelarvepoliitika arendustega innovatsiooni avalikus sektoris, mille tulemuseks on läbipaistev eelarve ja tõhus riik!"
Selline paralleelreaalsuses elamise lummus on riigile ja riigi rahandusele ohtlik. Kindlasti on palju head tahet ja kindlasti ka häid kavatsusi, aga meil ei ole tegevuspõhist eelarvet, meil ei ole läbipaistvat eelarvet ning eelarvereform ei ole aidanud riiki tõhusamaks muuta. Eriti halb on meie riigi rahandusele see, et reformi edukuse kinnitajatel läheb jutus segamini kirjeldus tegevuspõhise eelarve positiivsetest omadustest ning meie riigieelarve tegelikkus. Avalikkus kuuleb – ning tuleb kahetsusega tunnistada, et ka lätlased kuulevad – positiivset kirjeldust olukorrast, mida tegelikult ei eksisteeri. Kõige selle tagajärjeks on udune ja tõhusa riigi ehitamist takistav riigieelarve, mida saadab udujutt selle omadustest.
Kui aga kirjelduse ja tegelikkuse vastuolule tähelepanu juhitakse, siis viiakse jutt naeruvääristavalt sellele, et praeguse eelarve ilmselgetele probleemidele viitajad arvavad nii: "[…] avalikus sektoris ei olegi mõistlik ega võimalik maksumaksja raha kasutamist eesmärgistada ja tulemusi mõõta ning selle info peaks kuhugi riigieelarvega mitteseotult ära peitma." Kahju!
Ja veel, mis Rahandusministeeriumi kodulehel kirjutatut puudutab, siis maksab endalt küsida, vahest on sellel väga sisuline ja väga eluline põhjus, miks ükski riik ei ole seni seostanud kogu riigieelarve ulatuses tulemusinfot ja eelarve kulusid. Ma arvan seda vastust teadvat.
Ja siiski. Enne kõrgemate eesmärkidega tegelemist tuleb seoses riigieelarve ja riigi raha kasutamisega lahendada hoopis praktilisemad ja maisemad probleemid. Lahendada see, et Riigikogus heaks kiidetud riigieelarve ja selle seletuskiri ei sisaldaks erinevat infot. Ehk siis teisisõnu: et seletuskiri ei oleks täis vastuolusid võrreldes eelarvega. Näiteks, käesoleva, 2024. aasta riigieelarvega on kinnitatud valitsemisalade 25 tulemusvaldkonna eelarved, kuid nendest 20 puhul – 80% puhul! – on seletuskirja kohaselt tulemusvaldkonnale eraldatud mingi muu summa, kui eelarvest endast selgub.
Näiteks Kliimaministeeriumi valitsemisala tulemusvaldkonna "Keskkond" eelarve on seletuskirja järgi 75 miljonit eurot suurem kui riigieelarves. Tulemusvaldkonna "Transport" eelarve on seletuskirja järgi seevastu 70 miljoni euro võrra väiksem kui riigieelarves. Riigieelarve ja selle seletuskirja arvud investeeringute osas klapivad 11 valitsemisalast seitsme puhul.
Kui vastuolud riigieelarve ja seletuskirja vahel tekivad eelarve täpsustamise käigus Riigikogus, siis tuleks ka seletuskirja värskendada. See on oluline ja ääretult oluline olukorras, kus seletuskiri on praegu ainus dokument, millest riigieelarves olevatele summadele on võimalik mingitki selgitust saada.
Aga esineb ka vigu. Vigu ja vastuolusid võiks nimetada piinlikuks, kuid tundub, et riigieelarve puhul ei tunne keegi nende pärast juba ammu enam mitte mingisugust piinlikkust. Piisab vastusest, et nojah, lõpus läks ju kiireks. Ma ei kujuta ette, et ühegi teise seaduse puhul valitseks vastuolude ja vigade suhtes selline ükskõiksus. Siinkohal imetlen jätkuvalt neid, kes ütlevad vaatamata vastuoludele ja vigadele eelarvedokumentides, et saavad sellest eelarvest ikkagi aru.
Ülevaade riigi kasutada olevast rahast ei ole hea. Lisaks eespool kirjeldatule viitavad ka riigi raamatupidamise aastaaruande auditeerimisel ilmnenud probleemid, et valitsemisalade eelarvedistsipliini jälgimine on Rahandusministeeriumil tagaplaanile jäänud ja halvasti korraldatud.
Sajast miljonist eurost, mida planeeriti eelmise aasta riigieelarves energiahindade kallinemise katteks topelt, on juba palju räägitud. Lihtsalt taustaks: see 2023. aasta eelarves märkamata jäänud raha on samas suurusjärgus kui summa, mida oodatakse lisanduva tuluna 2025. aasta riigieelarvesse mootorsõidukite aastamaksust. Maksumaksjad kindlasti märkavad selles mahus maksutõusu ja aus oleks ka riigieelarve eest vastutajatel märgata samas suurusjärgus raha olemasolu riigieelarves.
Aga näiteks ka finantseerimistehinguid arvestati 2023. aasta riigieelarves 121,7 miljoni euro ulatuses tegelikkusest väiksemana. Eelnevast eelarveaastast üle kantava raha hulga suurenemisest ja teadmatusest, miks on raha kasutamata jäänud, on varemgi juba omajagu juttu olnud.
Eelmisest eelarveaastast jääkide ülekandmisel on esinenud ka juhtumeid, kus kantakse üle eelarve jääk, mida ei ole olemas. Või kui üldiselt kinnitavad ministeeriumid oma valitsemisalade ülekantavad jäägid alles viis kuni kuus kuud pärast eelarveaasta lõppemist, siis valitsuse 2022. aasta reservi kasutamata jäänud summa kinnitati alles kümme kuud pärast eelarveaasta lõppemist ehk 2023. aasta oktoobris.
Praktikast nähtub, et võrdlemisi tavapäraseks on saanud, et ministeeriumid teevad kõigepealt kulud ning alles seejärel viivad eelarve sellele vastavaks. Näiteks 2024. aastal on muudetud 2023. aasta eelarve liigendust. Nii eksitakse muu hulgas riigieelarve aastase kehtivuse põhimõtte vastu.
Kirsina tordil kinnitas üks ministeerium 2023. aasta eelarve muudatused kuus kuud pärast eelarveaasta lõppu ehk isegi pärast seda, kui majandusaasta koondaruanne oli allkirjastatud. Sellisel moel toimimine ei anna õiget infot ei eelarvetest ega eelarvejääkidest. Eelarve tähendus dokumendina on muutunud üha formaalsemaks ning näib, et on mitmel juhul lausa tüliks igapäevaste asjaajamiste juures.
Kogu see segadus annab otsese sõnasõnalise sisu sellele, kui minister teatab, et on leidnud oma eelarvest raha mõne tekkinud probleemi lahendamiseks. Leida saab seda, mis on kaotatud, ning segaduses läheb ikka üht-teist kaduma.
Arutelu selle üle, millist infot peaks sisaldama riigieelarve ning kas eelarvet menetledes peaks olema tuvastatav eraldatava raha kasutamise otstarve, on siin-seal nimetatud ka teisejärguliseks vormiküsimuseks. Lausa tühikargamiseks või pseudoteemaks, mis juhib tähelepanu kõrvale riigirahanduse tõsiselt olukorralt.
Ma ei ole sellega nõus. Kindlasti ei ole see ei teisejärguline, see ei ole pseudoteema ega ka vormiküsimus. See, kellele, kui palju ja mille jaoks raha riigieelarvest antakse, on sisuküsimus. Eriti kitsamatel aegadel, aga mitte ainult, on vaja aru saada, millele raha kulutatakse. Riigieelarve peab seda võimaldama. Praegu ei võimalda.
Sisuküsimus on see ka seetõttu, et avalikkusel peab olema ülevaade sellest, milleks maksuraha kasutatakse. Ja ka seetõttu, et just riigieelarve seab piirid täitevvõimule raha kasutamiseks ning annab hiljem võimaluse kontrollida, kas raha selleks otstarbeks ka kasutati. Sisuliseks küsimuseks ei ole ainult see, kuidas riigieelarve tulusid suurendada, vaid ka – ja vahest isegi eelkõige – see, kuidas maksudena laekunud raha kasutatakse.
Riigikogu liige Valdo Randpere küsis minult siin kolm aastat tagasi, kui tutvustasin aastaaruannet koroonakriisiga toimetulekust, kas mul on midagi head ka öelda. Ikka on. Ja alati on. Riigikontrolli loomuses on ikka ja jälle otsida ka positiivset. Tõsi, praegusest riigieelarvest on seda keeruline leida. Küll aga leiab lootuskiire valitsusliidu leppest, kus on selgesõnaliselt eesmärgistatud riigieelarve suurema arusaadavuse ja läbipaistvuse vajadus.
Esimene katsetus riigieelarve raamseaduse muutmiseks on küll aia taha läinud, sest kavandatavad muudatused on täiesti kasutud – kui pidada silmas suurema läbipaistvuse ja arusaadavuse saavutamise eesmärki – ning ei muuda sisuliselt midagi võrreldes senisega. Aga loodan siiski, et eesmärki võetakse tõsiselt ning tehakse uus sisukam katse riigieelarve raamseaduse muutmiseks.
Ja head saab öelda ka meie riigi raamatupidamise kohta. Riigi raamatupidamine on korras. Olgugi et meil puudub piisaval tasemel ülevaade sellest, kuhu riigieelarvega raha suunatakse, saame sellest, kuhu raha tegelikult läks, tänu heale raamatupidamisele eelarveaasta lõppemisel teada.
Nagu eelmistel aastatel, saan ka täna kinnitada seda, et riigi 2023. aasta raamatupidamise aastaaruanne kajastab olulistes osades õiglaselt riigi finantsseisundit.
Samuti annab riigi 2023. aasta eelarve täitmise aruanne usaldusväärset teavet kulude-tulude, investeeringute ja finantseerimistehingute kohta, kui mitte arvestada märkust Kaitseministeeriumi eelarve täitmise kohta. Märkuse põhjustas see, et Kaitseministeerium ei lähtunud osa majandustehingute kajastamisel Eesti finantsaruandluse standardist. Äsja Jürgen Ligi sellest ka pikemalt rääkis. Ministeeriumil tuleb kõvasti pingutada, et hoida suureneva eelarve tingimustes korrektset ülevaadet tehtud kuludest ja soetatud varadest.
Ja lõpetuseks, mis siis teha? Eelkõige tuleks riigieelarvet, eelarvestamist ja raha kasutamist käsitleda sisu-, mitte vormiküsimusena. Riigikogul oleks tarvilik uuesti mõtestada ja otsustada, millist infot ta riigieelarve üle arutlemiseks vajab ning millistest põhimõtetest lähtudes ja millises detailsuses rahakasutuse limiidid valitsusele riigieelarvega kehtestab.
Aruteludes tuleks sealjuures eristada riigieelarve läbipaistvust ja Riigikogu otsustusõigust. Seejärel tuleks edaspidi riigieelarve koostamisel lähtuda Riigikogu uuest otsusest ning sellest lähtuvalt tuleks eelarveinfot ministeeriumidelt ka päriselt nõuda ja kasutada. Kolmandaks peaks Rahandusministeerium tagasi võtma riigieelarve kulude nõudliku analüüsija ülesande ja küsima alati kriitiliselt, miks üht või teist kulu on vaja teha.
Kui me nüüd, kriitilisematel aegadel ja riigi jaoks kitsamatel aegadel oma riigieelarvet ja eelarvestamist korda ei saa, siis muul ajal me seda kindlasti korda ei saa ning maksame tegevusetuse raskete tagajärgedega kinni. Praeguses riigieelarves on sellele omaselt ka lennuka, kauni ja mõneti äraspidise nimega programm otsustamatuse ja ükskõiksuse kinni maksmiseks, nimelt "Rahatarga riigi programm". Selle kuludest moodustavad 95% finantskulud, mis sisaldavad riigi võetud laenudelt makstavaid intresse. Tänan kuulamast!
