Austatud Riigikogu esimees! Head kolleegid! Minul on au põhiseaduskomisjoni esindajana tutvustada teile arutelu, mis toimus presidendi välja kuulutamata jäetud perehüvitiste seaduse, perekonnaseaduse ja töölepingu seaduse muutmise seaduse üle komisjoni istungil 27. detsembril.
Komisjoni istungist võttis osa presidendi õigusnõunik Hent-Raul Kalmo, kes tutvustas presidendi argumentatsiooni, presidendi seisukohti, ja vastas arvukatele küsimustele, mida esitasid talle komisjoni liikmed. Presidendi esindaja ei keskendunud väga pikalt oma sissejuhatavas osas presidendi pöördumisele, mis on parlamendile saadetud ja millega on ilmselt kõik kolleegid tutvunud. Küll ta mainis, et presidendi otsus on tingitud mitmest kaalutlusest. Kõige olulisem on see, et seaduse üks säte on vastuolus põhiseadusega, kuid on ka teisi kaalutlusi, mille kohta on öeldud, et need ei seondu otseselt vastuoluga põhiseadusega. Kuid presidendi pädevus hõlmab ka niinimetatud pidurdamispädevust ja teatud juhtudel tähelepanu juhtimist seaduse menetlemise vajakajäämistele. Seda ongi oluline rõhutada, head kolleegid, et presidendi otsus ei tugine mitte ainult otsesele vastuolule põhiseadusega, vaid tugineb ka muudele kaalutlustele.
Komisjoni liige Tõnis Mölder nõustus sellega, et presidendil võibki olla oma arvamus ja presidendi roll ongi teha põhiseadusele vastavuse kontrolli. Seda teeb president Tõnis Möldri arvates väga hästi. Kuid kolleeg Mölder tegi kriitikat selle suhtes, mis puudutab presidendi käitumist ajagraafiku mõttes. See kriitika oligi suunatud sellele, et president võttis täpselt kaks nädalat aega ehk [maksimaalse aja, mis on] ette nähtud, enne kui andis tagasisidet selle seaduse kohta. Samuti soovis Tõnis Mölder teada saada, et kui Riigikogu võtab välja selle vastuolulise punkti, millele president viitab, kas siis on president valmis ja võimeline seadust kohe ka välja kuulutama, et seda saaks võimalikult õigeaegselt rakendada.
Presidendi õigusnõunik selgitas, et Riigikogu pädevuses on võtta vastu seadusi ja üldjuhul tuleb üritada neid tõlgendada kooskõlas põhiseadusega. See on ikkagi väga erandlik olukord, kui president ütleb, et seadus on põhiseadusega vastuolus. Oluline on õigusselguse põhimõte, millele on tuginetud, ja see nõuab seda, et sätet tuleb püüda taustamaterjalide abil kuidagi tõlgendada. Kui nende taustamaterjalide abil on võimalik anda sättele ühemõtteline tähendus, siis see säte ei ole vastuolus põhiseadusega. Seda püütigi teha ja see võttiski presidendil aega, et püüda olemasolevate materjalide abil tõlgendada seda vastuolulist sätet, millele president oma kirjas viitab. Abiks võeti seletuskirju ja komisjoni materjale, mitte ei loetud üksnes seda sätet. Ja selle kohustuse paneb sisuliselt presidendile Riigikohus, kes on rõhutanud, et kui on võimalik abivahendeid kasutades sätet kuidagi tõlgendada, siis see ei ole õigusselgusetu. Antud juhul – kui te olete tutvunud presidendi kirjaga, [siis teate seda] – oli tõlgendamisruumi niivõrd palju, et see [säte] on presidendi arvates õigusselgusetu. Õigusnõuniku arvates on president teinud oma tööd korrektselt, ehk ta ei nõustunud Tõnis Möldri kriitikaga. Samas ta rõhutas, et presidendil ei ole põhjust ega õigust pöörduda Riigikohtu poole, kui ta leiab, et vastuolu põhiseadusega enam ei eksisteeri.
Mart Võrklaev märkis komisjoni istungil, et üks lahendus on ilmselt võtta see problemaatiline lause üldse seadusest välja, ja ta uuris, kas selle lause väljavõtmisega muutuks seadus põhiseaduspäraseks, sest presidendi kirjas on ju viidatud ainult sellele lausele. Presidendi õigusnõunik vastas, et idee see lause välja võtta on üles kerkinud alles hiljuti, viimasel ajal, ja seda tuleb nüüd ikkagi hoolikalt vaadata.
Jaak Valge küsis, kas on õige tema eeldus, et president on terve seaduse otsast lõpuni läbi analüüsinud ja leidnud ainult ühe koha, mis on vastuolus põhiseadusega, seega rohkem vastuolulisi punkte seaduses ei ole. Presidendi õigusnõunik vastas, et see eeldus on õige. Kuid presidendi otsuses on mainitud ka [seaduse] teisi kohti, millega seonduvalt on tekkinud küsimus, kas erinev kohtlemine indekseerimisel on põhiseadusega kooskõlas. Presidendi õigusnõuniku sõnutsi on üks küsimus selles, kas seadus on mõistlik, kas seadus on õiglane, kas seadus on põhjendatud ja täidab oma eesmärke. Selle kohta peab otsuse langetama Riigikogu ja hiljem valijad, kes annavad hinnangu Riigikogule. Teine küsimus puudutab põhiseadusele vastavust ja selle puhul ollakse keskendunud ühele konkreetsele sättele.
Kolleeg Paul Puustusmaale tundus, et lause väljavõtmine teeks asja hoopis hullemaks. Pigem võiks Paul Puustusmaa arvates kaaluda selle sätte muutmist mingil määral, aga tervikuna, protsessi menetluse huvides kahtles ta selle vajaduses. Paul Puustusmaa tuletas meelde, et on olemas ka võimalus võtta seadus täiskogus muutmata kujul vastu, sest ühel korral juba president kuulutas algul ühe akti põhiseadusvastaseks, aga kui see võeti muutmata kujul uuesti vastu, siis teisel korral president enam põhiseadusvastasust ei näinud. Seda meenutas Paul Puustusmaa.
Presidendi õigusnõunik selgitas seevastu, et eelmisel korral, kui president jättis seaduse välja kuulutamata, ei olnud nii, et alguses leidis president vastuolu põhiseadusega ja hiljem mitte. Pigem oli küsimus selles, et president võib kasutada oma vetostamise pädevust ka teistel kaalutlustel ja siis, kui seadus tuleb talle tagasi, on tal vaja otsustada, kas minna Riigikohtusse või mitte. Seda on mõtet teha ainult siis, kui on vastuolu põhiseadusega. Selle seaduse puhul puudutas etteheide seda, et see säte võimaldab mitut vastuolulist tõlgendust, ning sellises olukorras peab selle asja lahendama lõpuks kohus. Aga inimesed peavad juba varem ettehaaravalt mõtlema sellele, millised on nende õigused ja kohustused, seda mainis presidendi õigusnõunik.
Kolleeg Tõnis Mölder küsis hüpoteetiliselt, et kui parlament võtab selle seaduse muutmata kujul uuesti vastu, siis kas president on tänaseks juba hinnanud nii pikalt ja põhjalikult, et suure tõenäosusega jõuaks asi Riigikohtusse, ning president ei oleks valmis põhiseadusega vastuolu puudutavat punkti üle vaatama ka peale seda, kui parlament on teist korda täiskogus seda arutanud. Presidendi õigusnõunik mainis, et tema roll on öelda, mida president sellises olukorras tema hinnangul peaks tegema, ja kindlasti sellisel juhul tuleks pöörduda Riigikohtusse.
Komisjoni esimees Eduard Odinets ehk mina juhtisin tähelepanu presidendi kirja teisele poolele, kus räägitakse ebaõigluse suurendamisest erineva laste arvuga peredes, kuid ollakse keskendunud ainult indekseerimise küsimusele. Odinets küsis, kas president ei näinud piisavalt põhjendusi seaduse seletuskirjas ega komisjoni materjalides, miks indekseerimise puhul on lasterikkad pered eelistatud olukorras võrreldes väiksema laste arvuga peredega. Ta uuris, kas siis, kui seletuskirjas need asjad piisavalt lahti kirjutada, oleks asjad justkui korras ja erinev kohtlemine on põhjendatud.
Presidendi õigusnõunik selgitas, et mis puudutab seda, kas see on põhjendatud või mitte, on põhiseadusega loodud selline süsteem, et on võimalik erinevalt kohelda. Kellegi stimuleerimine, kellelegi täiendava motiivi või kellelegi soodustuste andmine on alati erinev kohtlemine. Põhiseaduse § 28 ütleb, et lasterikkaid peresid on võimalik kohelda soodsamalt. Loomulikult on see erinev kohtlemine presidendi õigusnõuniku arvates. Teiselt poolt paneb põhiseadus aga erinevale kohtlemisele piirid. Ja need selged piirid on põhiseaduse §-s 12, mis puudutab ebavõrdset kohtlemist. Asja sisu on selles, et ebavõrdne kohtlemine peab olema põhjendatud.
Lisaks mainis presidendi õigusnõunik, et selle küsimuse lahendamisel peab arvesse võtma ka Riigikogu enda materjali, [kust nähtub,] mis on need eesmärgid, mida soovitakse saavutada sellest erineva kohtlemise puhul, ja miks arvatakse, et mitte lihtsalt pole vaja toetusi suurendada, vaid on vaja luua erinevusi ka indekseerimisel. See on tekitanud küsimusi paljudele inimestele. Seda on tajutud justkui täiendava ebavõrdsusena ning selle vastu on ka raske vaielda. Tekib küsimus, miks on see vajalik. Kui Riigikogu oleks suutnud erinevates dokumentides veenvalt näidata, et eesmärki ei ole võimalik teisiti saavutada, vaid tingimata on vajalik lisada selline erinevus, siis inimesed ei oleks tajunud seda nii suure ebavõrdsusena, mainis presidendi õigusnõunik.
Eduard Odinets tõi välja, et lisaks indekseerimisele selle seaduse puhul on ebavõrdne kohtlemine ka toetusmäärade puhul, mis lasterikastes peredes on kordades suuremad kui näiteks ühe või kahe lapsega peredes. Odinets küsis, miks president ei too oma kirjas neid erinevaid määrasid üheks põhjuseks, kui president viitab ebaõiglusele ja ebasoodsa olukorra suurendamisele erinevates peredes.
Presidendi õigusnõunik selgitas, et küsimus ongi selles, kes peab sellises olukorras lahendama küsimusi, kas seadus on ebaõiglane või mitte. Kui väita, et see on kooskõlas põhiseadusega, siis see ei tähenda, et see on presidendi hinnangul mõistlik ja õiglane. Lõpuks on küsimus ka selles, kas selle otsuse, kas seadus on õiglane või mitte, peaks demokraatlikus ühiskonnas langetama Riigikogu või peaks selliseid küsimusi arutama Riigikohus. Mõnes riigis on liigutud sinnapoole, et peaaegu kõik küsimused on muutunud põhiseaduslikkuse küsimuseks. Praktikas tähendab see, et väga põhimõttelistes küsimustes peab otsuseid langetama Riigikohus. Presidendi õigusnõunik arvas, et Riigikohus ei ole õige koht, kus arutleda selle üle, kas üks või teine säte on õigustatud ja põhjendatud.
Eduard Odinets mainis, et Riigikogu põhjendab oma otsuseid seletuskirjades, mida nüüd hakatakse arvatavasti muutma, et indekseerimise teema paremini lahti kirjutada. Praegu keskendutakse seletuskirjas sündimuse suurendamisele ja väidetakse, et lasterikastele peredele suuremate toetuste andmisega hakkab sündimus kasvama. Samas, Riigikogu kirjutab seletuskirjas täpselt seda, mida õigeks peab ning mis toetab poliitilisi kokkuleppeid ja otsuseid, aga jätab seletuskirja kirjutamata vastuargumendid. Odinets märkis, et presidendi õigusnõuniku seisukoht, et tegu on poliitilise otsusega ja Riigikohus ei ole õige koht, kes peaks ütlema, kas on õiglane erinevate perede kohtlemine, tähendab seda, et seda küsimust ei olegi võimalik enam mitte kunagi vaidlustada, vaid ongi nii, nagu Riigikogu enamus otsustab.
Presidendi õigusnõunik mainis, et võimaliku põhiseaduslikkuse küsimuse saab viimaks ikkagi seaduse rakendamisel viia Riigikohtusse. Samas on president oma kõnedes varem rääkinud pidurdamispädevusest, mille mõte ongi sageli viia asi tagasi Riigikogusse, kus on võimalik kõiki neid mainitud argumente esile tuua, kuna need on kaalukad argumendid ehk erinevad toetuse määrad ja indekseerimine. See annaks võimaluse langetada otsus uues olukorras või jääda sama seisukoha juurde. See annaks võimaluse võtta poliitiline vastutus ning vastata nendele põhjendatud küsimustele. Pidurdamispädevuse mõte ongi see, et seda debatti peaks veel pidama, ütleb presidendi õigusnõunik. See otsus tuleks langetada selgemalt ja tuleks võtta vastutus selle seisukoha ees. Pidurdamispädevus sellisel kujul on mõistlik ja sellel on riigi elus tähtsus.
Tekkis küsimus – Jaak Valge tõstatas selle –, kas president on tutvunud oma otsuse tegemisel kõikvõimalike demograafiliste uuringutega, mis puudutavad sündimust ja perede olukorda. Selle peale presidendi õigusnõunik märkis, et presidendi ülesanne ja roll ei ole kahelda, kas Riigikogu, kes võtab seaduse vastu ja põhjendab seadust, on arvestanud kõikide demograafiliste uuringutega. Presidendi roll ei ole hakata otsima meelevaldselt uuringuid, et seada Riigikogu valikuid küsimuse alla. President peab jälgima – õigusnõuniku arvates –, et kui on märke, et hakkab kujunema praktika, mis ühe seaduse puhul võib veel tunduda talutavana, nagu selle seaduse puhul on selgituste asemel viidatud koalitsioonilepingule, siis president peaks jälgima, et seda praktikat ei süvendataks. Viitamine koalitsioonilepingule ei tohiks Eestis kujuneda praktikaks. Ja see on täiesti põhjendatud kaalutlus, miks saata seadus tagasi uuesti arutamisele.
Paul Puustusmaa arvas, et nii täiskogu kui ka komisjon peavad keskenduma ainult otsesele vastuolule põhiseadusega ning kõik teised asjaolud ja argumendid on sekundaarsed. Presidendi õigusnõunik ei nõustunud Paul Puustusmaaga, kuna need esile toodud asjaolud on väga olulised. Ja üks põhjus, miks on ka presidendi hinnangul vajalik selle seaduse üle mõelda, ongi see, et need on kaalukad asjaolud ehk perede ebaõiglane kohtlemine, samuti see, et ebavõrdse kohtlemise põhjendatus on jäänud ebaselgeks.
Odinets mainis, et president on ikkagi jätnud seaduse välja kuulutamata põhjusel, et seaduses on üks vastuolu põhiseadusega, millele lisanduvad muud kaalutlused. Odinets uuris, kas mingil hetkel võib ebavõrdne kohtlemine osutuda põhiseadusvastaseks ja kas see võib olla argument, millega president saab pöörduda kohtusse. Näiteks, kui indekseerimine ja toetusemäärad jäävad täpselt samad, mis on praeguses tagasi lükatud seaduses.
Selle peale selgitas presidendi õigusnõunik, et see on küsimus – võrdne kohtlemine, vastavus põhiseadusele –, mis ei ole painanud mitte ainult presidenti, vaid on painanud juba pikemat aega ka põhiseaduse tõlgendajaid. Tänapäeval on järjest rohkem selliseid põhiseaduslikkuse küsimusi, mis on hindamise küsimused ja mis on ebaselged. (Juhataja helistab kella.) Põhiseaduse § 12, mis seab piirid ebavõrdsele kohtlemisele, nõuab ühelt poolt, et selleks oleks mõistlik põhjus või eesmärk. Meede või ebavõrdne kohtlemine peab aitama sellele eesmärgile kaasa ja see ei saa olla üksnes ettekääne. Praegusel juhul võib tekkida küsimus, kas sündimuse suurendamise eesmärk on lihtsalt ettekääne.
Teiselt poolt tuleb hinnata, kas alates kolmandast lapsest oluliselt suurem toetamine võib sellele kaasa aidata. See küsimus ei ole välistatud, aga sõltub loomulikult uuringutest. Riigikogu võib katsetada ja proovida erinevaid meetmeid, aga sellisel juhul vastutab Riigikogu selle eest tagasivaatavalt. Ongi küsimus, mida selles olukorras teha, kus on ühelt poolt argumendid ja teiselt poolt hindamise küsimus, kes langetab otsuse ja kuidas on demokraatlikus ühiskonnas õige langetada selliseid otsuseid.
Nii et, head kolleegid, presidendil on kaks argumenti: ühelt poolt otsene vastuolu põhiseadusega ja teiselt poolt muud kaalutlused. Need muud kaalutlused olid küsimuse all ka komisjonis. Arutati, kas ebavõrdne kohtlemine on põhiseadusega kooskõlas. Ja nagu te praegu ka minu ettekandest kuulsite, see on küsimus, mis ei paina mitte ainult presidenti, vaid painab ka põhiseaduse tõlgendajaid. Kuid kogu selle pika arutelu käigus jõudis komisjon konsensuslikult otsuseni: teha täiskogule ettepanek mitte toetada presidendi tagasi lükatud seaduse vastuvõtmist muutmata kujul. Seega ma oma ettekande lõpetaksin. Aitäh!