Lugupeetav Riigikogu esimees! Austatav rahvaesindus! Nii Eestis kui ka mujal maailmas on hea õigusloome rakendamise keskmes õigusloomemenetlus, sest kui see vastab kokkulepitud standarditele, paraneb ka õigusloome sisu kvaliteet. Ettenähtav, avatud, kaasav ja tõenduspõhine õigusloome on peamised märksõnad, mis tähistavad teed hea õigusloome poole.
Hea õigusloome põhimõtteid ja õigusloome mahu vähendamise kava rakendades oleme rõhutanud, et vähem õigusloomet ei ole eesmärk omaette, vaid parem õigusloome vähendab õigusloome mahtu. Seda võib jälgida muudetavate seaduste arvu järgi. Eestis kehtis 1. jaanuari seisuga 379 seadust, pärast seda on muudetud, st teie kui seadusandja olete muutnud kokku 237 seadust. Seadusmuudatuste arv ei anna aga teavet muudatuste sisu ega vajalikkuse kohta. Seepärast ongi Vabariigi Valitsus Justiitsministeeriumi eestvedamisel keskendunud sellele, et seadusloome varases ehk väljatöötamiskavatsuse etapis toimuks avalik arutelu ja analüüsitaks tekkinud probleemide lahendusviise ning küsitaks, kas probleemi on võimalik lahendada ka seadust muutmata. Mida enam algab õigusloome väljatöötamiskavatsusest, seda suurem on tõenäosus, et õigusnorme luuakse ainult siis, kui neid on tõesti vaja. Nii annabki väljatöötamiskavatsuste arv muu hulgas teavet selle kohta, kui paljudel juhtudel mõeldi enne normide kirjapanekut võimalusele õigusloome mahtu vähendada.
On positiivne suund, et aastatel 2015 ja 2016 – pärast õigusloome mahu kava käivitamist – valitsuses menetletud seaduseelnõude arv vähenes ja väljatöötamiskavatsuste osakaal kasvas. Kuna 2016. aastal eelnes väljatöötamiskavatsus 45%-le seaduseelnõudest, mis Justiitsministeeriumile kooskõlastamiseks esitati, võib tulemusega peaaegu rahule jääda. Peaaegu. See on niisugune kolmeline lugu, kuid arenguruum on väga suur. Ligikaudu kolmandikku valitsuse algatatavatest eelnõudest võib erandite tõttu menetleda ilma väljatöötamiskavatsuseta, nagu on kirjas ka hea õigusloome põhimõtetes, see puudutab kiireloomulisust ja Euroopa Liidu õiguse ülevõtmist. Samas peab valitsus seisma hea selle eest, et avalik arutelu ei jääks pidamata nende õigusloomealgatuste puhul, mille mõju on oluline ja millega ei ole objektiivselt võetuna kiiret. 2014. aastast alates on väljatöötamiskavatsuste arv järk-järgult kasvanud, ent selle aasta tulemused on tagasihoidlikumad: seitsme kuu jooksul moodustas väljatöötamiskavatsuste osakaal seadusloomes veerandi. Loomulikult, see ei saa olla õigustus, aga selle objektiivne põhjus oli kahtlemata uue valitsuse ametisse astumine. Eesti poliitiline kultuur on selline, et valitsused realiseerivad oma poliitilist programmi nn saja päeva plaanis ja see kajastub ka õigusloome tempos.
Sellel aastal kasutati varasemast rohkem ära seda, et on olemas erandid, mis puhul võib väljatöötamiskavatsusest loobuda, näiteks kui algatus on kiireloomuline. Kuid ma tahan rõhutada, et praktika on näidanud, et kui kiirustamise tõttu pole väljatöötamiskavatsust koostatud ja selle juurde kuuluv avalik arutelu on ära jäänud, siis ei pruugi edasine menetlus just esimese etapi ärajäämise tõttu hästi sujuda. Huvirühmad ei mõista, kust on ilmunud välja lahendused, mida ei ole nendega läbi arutatud, avaliku arutelu puudumine ei võimalda õigusloojatel koguda hädavajalikku teavet mõjude kohta ning pakutud lahendused on laiemalt juristkonnaga läbi arutamata ega pruugi olla juriidiliselt pädevad. Samuti põhjustab see kindlasti probleeme keeletoimetajatele, kes peavad tagama selge, täpse ja korrektse õiguskeele. Hea õigusloome ei sünni kiirkorras.
Õiguspoliitika arengusuundade järgi peab kavandatav seadus olema mõjus ja selleks tuleb mõjusid hinnata. Justiitsministeerium on valitsuse õigusloomeprotsessi ja eelnõude kvaliteedi eest vastutava asutusena aastaid arendanud mõjude hindamise süsteemi, nii kontrolli kui ka koolitamise ja rahvusvahelise koostöö abil. Varasemaga võrreldes on kaasatud enam ja kvaliteetsemaid arvandmeid ning vaadeldud mõjusid laiemalt, ka neid, mida muudatused tingivad kaudselt. Kuigi mõjude hindamise võimekus paraneb iga aastaga, on siin tõsiseid probleeme, sest seadusmuudatust välja töötades jäetakse ka majanduskeskkonda puudutavates seadustes sageli kaalumata alternatiivid või võrreldakse alternatiive nii suure üldistusjõuga, et otsustusprotsess muutub läbipaistmatuks.
Nüüd räägin üldisest dünaamikast. Iga kolmas sellel aastal menetletud seaduseelnõu suurendab enamal või vähemal määral ettevõtjate halduskoormust, samal ajal kui koormust vähendab üksnes iga neljas eelnõu. Inimestele lisanduva halduskoormusega on lood paremad. Vaid 5% uutest eelnõudest lisab kodanikele uusi kohustusi riigiga suhtlemisel, samal ajal kui 18% lihtsustab suhtlemist. Statistikast ilmneb ka vähem käsitletud, kuid muret tekitav suundumus: iga teine seaduseelnõu suurendab avaliku sektori töökoormust ja vaid iga kolmas eelnõu vähendab seda. Kuivõrd me Eestis otsime pidevalt võimalusi nii avaliku sektori funktsioone kui ka kulusid kokku hoida, peaks seadusloome avaliku sektori töökoormust või administreerimist vähendama, muidu võib kergesti tekkida olukord, kus ametnikud ei tule oma töökohustustega toime.
Kuigi nende eelnõude ja väljatöötamiskavatsuste arv, mis Justiitsministeeriumi kooskõlastuseta on jäänud, on vähenenud, ei saa öelda, nagu oleks olnud märgata kvaliteedi olulist paranemist. Arvukates kiireloomulistes eelnõudes leidub probleeme ja seetõttu on märkusi tavalisest märksa enamgi. Ei ole haruldane, kui eelnõu ise on palju lühem, vahel isegi mitu korda lühem kui objektiivne õigusteaduslik kriitika märkuste kujul.
Kolmandikus eelnõudes, mille Justiitsministeerium 2017. aasta seitsme kuu jooksul kooskõlastamiseks läbi vaatas, esines ulatuslikke keeleprobleeme. Eriti taunimisväärne on, et nende seas oli ka kaks uut tervikteksti eelnõu, mis nõuavad keeletoimetajatelt iseäranis põhjalikku tööd. Tuleb rõhutada, et probleem ei ole keeletoimetajate pädevuses, vaid eeskätt selles, et eelnõu menetlust kavandades ilmselt ei arvestata keeletööga. Õigusnormi selgus ja lihtsus pelga keelelise korrektsuse kõrval nõuab aega ning keeletoimetaja ja õiguslooja tihedat koostööd. Eelmise aasta lõpul korraldasime õiguskeelepäeva ning samal teemal on sellel aastal arutelud jätkunud nii Maksu- ja Tolliameti kui ka Eesti Keele Instituudi eestvedamisel.
Suurbritannia valitsuse tellimusel on tehtud uuring, millest on selgunud, et suur osa seaduste elektroonilisel kujul lugejatest ei ole juristid ega tea täpselt, kuidas seadus toimib ja millised on seosed õigusaktide vahel. Selle näite järgi võib arvata, et ega meilgi ole olukord teistsugune. Pärast seda, kui trükiväljaande asemel on seadused hakanud ilmuma elektrooniliselt, on seadus kättesaadav suuremale hulgale inimestele. Ka meie Riigi Teataja keskendub edaspidi kasutajasõbralikkusele, luues lisavõimalusi erivajadusega inimestele, parandades otsingu- ja muude kasutusvõimaluste mugavust ning – see on väga oluline – lisades avaldatavale teabele seoseid, mis aitavad infot paremini üles leida. Keskne täiendus on praegu seotud sellega, et kehtivat õigust, mis on Riigi Teatajas avaldatud, püütakse seostada Riigikohtu lahenditega, nende tuhandete lahenditega, mis aitavad inimestel mõista seaduse tõlgendamist ning näha juhiseid, mida kõrgem kohtuvõim on seaduse tõlgendamiseks andnud.
Tähtis on see, mida me teeme Euroopa Liidu liikmena. Pool õigusloomest, mis siin parlamendis toimub, on suures plaanis öelduna Euroopa Liidu õiguse ülevõtmine. See, millised on Euroopa Liidu õiguspoliitilised valikud õigusloome kvaliteedi vallas, on ka Eesti eesistumise ajal Justiitsministeeriumi tegevuse nurgakiviks. Pärast jaanipäeva korraldas Justiitsministeerium eesistumisürituste raames hea õigusloome konverentsi, kuhu olid kogunenud Euroopa Liidu institutsioonide ja OECD esindajad. Selle arutelu teema oli teaduspõhine, kaasav ja ülereguleerimist vältiv õigusloome.
Hea õigusloome ja selle rakendamine digiühiskonnas on olnud üks Eesti horisontaalseid prioriteete eesistumisel. Oleme pidanud oluliseks, et Euroopa Liidu Nõukogu kõikide töörühmade juhid lähtuksid oma tegevuses parema õigusloome põhimõtetest. Et see ei oleks lihtsalt loosung ega asi iseeneses, koostas Justiitsministeerium kõigile töörühma juhtidele one-pager'i ehk üheleheküljelise juhise. Juhises on märgitud ära suunised Euroopa Liidu Euroopa komisjoni mõjuanalüüside kvaliteedi hindamiseks, kusjuures seal eeldatakse liikmesriikide panust. Õigusloome lihtsustamise põhimõtete rakendamiseks suunab juhis otsima võimalusi digitaalsete lahenduste eelistamiseks ja kasutuselevõtuks. Meie arvates on oluline kutsuda üles ka järgmist eesistujat Bulgaariat seda töömeetodit ja samasugust kultuuri nendes töörühmades jätkama.
Eesistumise ajal on meil olnud võimalik juhtida konkurentsivõime ja kasvu töörühmas Euroopa Liidu Nõukogu mõjude hindamise süsteemi loomist, keskendudes mõjude hindamise lähteülesandes standardvormi väljatöötamisele, millest sõltub nii tellitavate mõjuhinnangute kvaliteet kui ka eelduste loomine nõukogu mõjuhinnangute süsteemi edasisele arengule.
Kõne all olevad õiguspoliitika arengusuunad kehtivad järgmise aasta lõpuni. Nii ongi õige aeg alustada arutelu selle üle, milliseid teemasid peaks seadusandja – ma loodan, et järgmisel aastal menetletavates – uutes õiguspoliitika arengusuundades selgemalt käsitlema. Ma pean seda formaati, et parlament määrab kindlaks õiguspoliitika kursi, äärmiselt oluliseks, sest see on tegelikult seadusandja üks selgeid nõudeid õiguspoliitika, ütleme, eelistuste suures raamis, mida ta valitsusele saab seada. See on minu arvates järelevalvemenetluslikult seadusandja rolli puhul tähtis. Tegelikult on see ka tööriist, kuidas seadusandja saab dikteerida, mis on need ootused – olgu siis vorminõuete, mõjude või muude aspektide poolest –, millele peaks õigusloome vastama. See on universaalne, arvestades tehnokraatliku elemendi väga suurt määra ja ka Euroopa Liidu õiguse ülevõtmise suurt määra. Paratamatult on nii, et kõigis riikides jääb põhiliseks õigusaktide ettevalmistajaks valitsus. Ma väga loodan, et meil tuleb asjalik koostöö. Ma kujutan ette, et just nimelt Riigikogu õiguskomisjon peaks olema Justiitsministeeriumi tugev partner. Ma loodan, et uued õiguspoliitika arengusuunad sünnivad heas koostöös ja kaasates Eesti laiemat õigusavalikkust, kõiki fraktsioone ja loomulikult kõiki valdkonnakomisjone.
Lõpetuseks mainin ma mõningaid märksõnu, mida ma ise pean tulevastes õiguspoliitika arengusuundades oluliseks. Kindlasti oleks tähtis määratleda väljatöötamiskavatsus kui õigusloome menetluse algetapp selge parlamentaarse nõudena. See aitaks vältida valitsuste vahetumisest ja ka kiireloomulisuse argumendi kergekäelisest kasutamisest tingitud probleeme. Teiseks oleks äärmiselt oluline panna paika Euroopa Liidu õigusloomes osalemise põhimõtted meie õiguspoliitika suunana. Samuti oleks oluline panna õigusloomepoliitikat puudutavalt paika, mida oodatakse huvigruppide kaasamiselt. Lisaks pean oluliseks, et õiguspoliitika arengusuundades oleks kirjas, mida seadusandja ootab järelhindamiselt (ma pean silmas mõjusid, mida on ühele või teisele seadusandlikule aktile omistatud väljatöötamise ajal), ning järelhindamise reeglid ja nõuded, kuidas ka parlament saaks tugevamalt seda järelhindamise tööriista kasutada. Poliitilistel jõududel on erinevad visioonid, mida ja kuidas tuleks mingites eluvaldkondades reguleerida, seetõttu võiks mõelda ka sellele, et moodustatud parlamendi uuringukeskus teenindaks poliitilisi jõude seadusandlike initsiatiivide elluviimisel, aidates mõjuanalüüse teha. Nõnda oleks väljatöötamiskavatsuse etapp, poliitiliste ideede võitlus, mis realiseerub valimistel, sisuliselt n-ö läbitud, siis oleks meil olemas alternatiivid, mille mõjuanalüüs on eelnevalt ära tehtud. Samamoodi on väga oluline n-ö second opinion'i ehk teisese arvamuse mõju järelhindamisel. Praegu on järelhindamise süsteem üles ehitatud nõnda, et valitsus ise suures plaanis hindab enda koostatud eelnõu ja seletuskirja ning hiljem ta ise korraldab järelhindamise. Maailma riikides on hea õigusloome loogikas kaalutud ka seda, et oleks n-ö sõltumatu mõjude hindamise kontrollorgan. Ma ei kutsu üles moodustama suurt asutust, kus autodega sõidetakse treppi ja nõnda, aga võiks olla teatud institutsioon, mis ei ole valitsussektoriga vahetult alluvuslikus seoses. Kindlasti on hästi oluline tahk, mida me tulevikus peaksime arvestama, ka õigusselguse ja mõjususe nõue ehk kuidas me tegelikkuses õiguspoliitika arengusuundades suudame neid nõudeid seada.
Lühidalt oli see minu ülevaade õiguspoliitika kehtivate arengusuundade täitmisest. Õiguspoliitika ja õiguslik reguleerimine ei ole asi iseeneses, see on oluliselt seotud meie riigi konkurentsivõimega ja sellega, kui hästi on kodanike õigused tagatud. Kindlasti on õigusselgus selle üks eeldusi. Aitäh teile!