Lugupeetud Riigikogu esimees! Austatud Riigikogu liikmed! Riigikogu põhiseaduskomisjon arutas õiguskantsleri ettepanekut 6. märtsil 2017. Kohal olid õiguskantsler ja tema nõunikud. Õiguskantsler tutvustas kõigepealt oma ettepaneku tuuma. Ta alustas oma tutvustust selle väljatoomisega, et sajaprotsendilist seost ja paralleeli kaevandusõiguse tasude juhtumiga, mille puhul Riigikohus on seisukoha võtnud, tõmmata ei saa. Seejärel andis ta ülevaate oma seisukoha peamistest punktidest, mis on ka teile välja jagatud. Seetõttu lähen ma kohe küsimuste ja vastuste juurde.
Läbi käidi mõned teemaplokid, millest esimene puudutas 2015. aastal antud tähtajalist lubadust. Vabariigi Valitsuse tähelepanu juhiti asjaolule, et aktsiisimäärade neljaks aastaks kehtestamine loob õiguspärase ootuse. Õiguskantsler selgitas, et tookord ei pöördunud ükski ettevõtja õiguskantsleri poole, rahandusminister pidas läbirääkimisi ettevõtjatega. Õiguskantsler aga otsustas juhtida Vabariigi Valitsuse tähelepanu kõnealusele probleemile. Seega olid ilmselt kõik osapooled teadlikud, et säärast lubadust ei tohiks murda.
Oli küsimus, mis puudutas maksuredelite kehtestamist kui tavapärast finantsplaneerimise instrumenti, mida on kasutatud erinevate maksude puhul ka varem. Küsimusele, miks ei ole seda varem vaidlustatud, vastas õiguskantsleri nõunik, viidates analoogiale kaevandamisõiguse tasudega, mille puhul eelmine õiguskantsler pöördus Riigikohtusse, kus tuvastati põhiseadusvastasus. Tegemist oli ebaselge normiga ja Riigikohus kaevandusõiguse tasude otsuses demokraatia põhimõttele määravat kaalu ei andnud. Täpsustava küsimuse peale, mis puudutas eelkõige aktsiisimäärasid ja ka tulumaksu määrasid, vastas õiguskantsleri nõunik, et varem ei ole nii suurt aktsiisimäära tõusu toimunud. Just seetõttu ongi see vaidlustus esitatud.
Üks küsimus puudutas võrdlust Saksamaaga. Õiguskantsler nimelt tõi välja, et Saksamaal loobuti tähtajaliste lubaduste andmisest. Kuna Eesti õigusruum sarnaneb Saksa omaga, siis küsiti, kas Eestis jõutakse samuti selleni, et tähtajalisi lubadusi enam seadusandja ei anna. Õiguskantsler vastas, et ta väga loodab, et Eesti ei liigu tähtajaliste lubaduste ärakaotamise suunas, sest tähtajaline lubadus on väga oluline õiguslik ja poliitiline instrument soovitud eesmärkide saavutamiseks. Samas ei tohiks tähtajalisi lubadusi anda kerge käega ja selliste asjade puhul, kus ei ole vaja neid anda. Seda on õiguskantsler püüdnud korduvalt selgitada seoses riigieelarve planeerimisega neljaks aastaks. Ei ole mingit põhjust kirjutada seadustesse aastate kaupa ette maksumäärasid ja lisada veel juurde klauslit, et need määrad ei loo õiguspärast ootust. Võib-olla oleks mõttekas tähtajaliste lubaduste andmise võimalus säilitada, samas aga n-ö maksuredelite kehtestamisest loobuda.
Järgmine küsimus puudutas oletuslikku võimalust, et kui mõni tulevane valitsuskoalitsioon võtab vastu otsuse maksuredelina aktsiisitõusude kohta näiteks järgmiseks kümneks aastaks või veelgi pikemaks ajaks, siis kas õiguskantsler mõistab seda nii, et õiguspärane ootus on loodud ja seda muuta ei ole võimalik. Kas mõnel juhul oleks võimalik seda otsust siiski muuta? Õiguskantsler vastas, et ta väga loodab, et kõnealuses valdkonnas niisuguse kehtivusajaga lubadusi ei anta. Näiteks mis saaks, kui praegu kehtestada vanaduspensionile mineku vanus aastaks 2060? Ilmselt kõik teavad, et kogu see skeem selleks ajaks teiseneb. Seega tekib küsimus, kas niisugune tähtajaline lubadus tuleks vaidlustada või mitte. Kogu tähtajaliste lubaduste andmise temaatika on õiguskantsleri meelest Eesti õigusteoorias veel piisava üksikasjalikkusega läbi töötamata. Õigusteoorias on leitud, et väga pikaks ajaks etteantud lubaduste korral ei ole mõistlikul inimesel alust eeldada, et need lubadused kauge tähtaja saabudes kehtivad.
Küsimus, mis puudutas piirikaubandust, kõlas sääraselt: kas õiguskantsler analüüsis piirikaubandust üldisemalt? Õiguskantsler vastas, et analüüsiti seda, millised ettevõtjad võivad olla aktsiisi ennaktõusust mõjutatud. Samas puuduvad õiguskantsleril vahendid ulatusliku majandusanalüüsi läbiviimiseks ja see pole ka õiguskantsleri otsene ülesanne. Kaugemas perspektiivis oleks aga parem, kui majandusanalüüs oleks tugevam.
Oli küsimus, mis puudutas valitsuse vahetumist nelja aasta järel: kas sääraseid muudatusi võibki teha ainult nelja aasta tagant? Õiguskantsler vastas, et tema arvates oleks ideaalne, kui niisuguseid tähtajalisi lubadusi ei antaks, et jätta võimalikele järgmistele valitsuskoalitsioonidele ja Riigikogu koosseisudele võimalus teha teistsugust poliitikat.
Järgmine küsimus kõlas nii: milline võiks õiguskantsleri arvates olla lahendus, kui maksuredelid jäetaks Eesti õigusse alles, aga samas pikaajalisi lubadusi maksude kehtestamise kohta ei tohiks anda? Õiguskantsler vastas, et ta pidas silmas siiski seda, et seaduse tasemel tuleks maksuredelitest loobuda. Neid võib kasutada arengukavades või riigi eelarvestrateegias, aga mitte seadustes. Maksumäär ei ole midagi sellist, mida peaks aastateks kindlalt ette lubama. Õiguskantsler märkis, et tema hinnangul võiks edaspidi seadustes maksuredeli asemel kehtestada koefitsiente, mida võib muuta ja mille puhul ei ole probleemi põhiseadusvastasusega.
Viimased küsimused puudutasid eelarve planeerimist ja eelkõige seda, et meil on olemas riigi eelarvestrateegia neljaks aastaks. Selge on, et strateegiad ulatuvad üle Riigikogu konkreetse koosseisu mandaadist. Kas oleks ehk mõistlik teha ka riigi eelarvestrateegiaid üksnes olemasoleva Riigikogu koosseisu volituste lõpuni? Õiguskantsler vastas, et tema on pikaajalise planeerimise pooldaja, selleks sobivad vahendid sõltuvad valdkonnast. On võimalik kasutada arengukavasid ja eelarvestrateegiat, mis on spetsiifiline arengukava. Tegu võib olla nelja aasta või ka kaheksa aasta perspektiiviga. Aga aus on ühiskonnale öelda, et tegemist on prognoosiga ning et järgmine Riigikogu ja valitsuskoalitsioon võivad seniseid poliitikaid muuta nii asjaosalistele soodsamaks kui ka ebasoodsamaks. Seetõttu ei toeta õiguskantsler neljaks aastaks koostatud riigieelarvet, mis oleks seadusega vastu võetud. See oleks põhiseadusvastane ja õiguskantsler ei toeta selles osas põhiseaduse muutmist.
Küsiti ka seda, millal on seadusse kirjutatud maksude muutmise ajalised tabelid tegelikult alguse saanud. Õiguskantsler meenutas, et tema arvates vastab tõele, et need tähtajalised maksuredelid on seadusse kirjutatud Rahandusministeeriumi ettepanekul. Väideti, et sedaviisi on võimalik lihtsamalt Eurostati veenda, et eelarve püsib nelja aasta jooksul tasakaalus. Õiguskantsleri arvates on see väide Eesti põhiseadust ja õigusriigi põhimõtteid arvestades alusetu. Euroopa Liidu õigus sellist kohustust ette ei näe.
Sellega sai küsimuste ja diskussiooni osa läbi. Ma võtan lühidalt kokku ka väljaöeldud arvamused. Jüri Adams leidis, et kõnealune aktsiisitõus põhiseadusvastane ei ole, aga samas ta toetas õiguskantsleri ettepanekut aktsiisitõus tagasi pöörata. Helmut Hallemaa märkis, et tema arvates peaks alkoholiaktsiisi tõstes arvestama ka kõikide teiste kaupade, näiteks piima hinna tõusu ja üldse eri kaupade hindade suhet. Arto Aas sõnas, et kõnealuse tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse võttis Riigikogu vastu 2015. aasta 15. juunil. Valitsusse kuulusid siis Reformierakond, Sotsiaaldemokraatlik Erakond ning Isamaa ja Res Publica Liit. Rahandusminister, kelle juhtimisel ettevõtjatele õiguspärane ootus loodi, oli sel ajal sama kes praegu. Ta toetab õiguskantsleri ettepanekut, sest praegu ei ole ühtegi kriitilist põhjust õiguspärast ootust nii tugevalt rikkuda.
Mina ütlesin selle ettepaneku kohta järgmist. Minu hinnangul ei ole kõnealuse regulatsiooni puhul tegemist õiguspärase ootuse rikkumisega. Esiteks on tegemist põhjendatud aktsiisitõusuga, mida on käsitletud väga mitmes analüüsis, mida õiguskantsler ju otseselt ei vaidlusta. Teiseks on selle muudatuse puhul antud piisav etteteatamise tähtaeg, üle poole aasta. Et aktsiisitõus ei oleks liiga järsk, otsustati määra tõsta kahes etapis. Säärase n-ö lauge tõusu eesmärk on muu hulgas aktsiisitõusu mõjusid tasandada. Lisaks on aktsiiside ühtlustamise debatt Eesti ühiskonnas juba aastaid kestnud, see ei tule mitte kellelegi üllatusena. Kolmandaks, maksuredelite kehtestamise ja muutmise puhul on tegemist õiguspraktikaga, mis on siiamaani põhiseadusele vastanud. Seda tehti näiteks, kui 2009. aasta novembris võeti vastu tulumaksuseaduse ja sellega seonduva seaduse muutmise seadus. Seda tehti novembris 2012, kui võeti vastu alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektriaktsiisi seaduse muutmise seadus, samuti 2014. aasta juulis, kui kiideti heaks sama seaduse muudatused, ning 2015. aasta juunis, kui seda seadust jälle muudeti. Seega see praktika on olnud kestev, seda on kasutatud mitmel aastal.
Lühidalt veel mõnest argumendist. Selle regulatsiooni eesmärk on vähendada kange ja lahja alkoholi aktsiisimäärade erinevusi, et piirata alkoholi tarbimist ka sel moel. Aktsiisimäärade erinevuse vähendamisega tagatakse alkoholi võrdsem maksustamine ja ka inimeste tervisele ja ühiskonnale tekitatava kahju seisukohast ei ole õigustatud mõne alkohoolse joogi liigi eelistamine teistele. Varasemate maksumääradega jätkamise korral muutuks alates 1. jaanuarist 2018, mil tulumaksuvaba miinimum tõuseb 500 euroni, lahjem alkohol võrreldes netopalgaga odavamaks ja nii suureneks ka selliste jookide kättesaadavus. Kui see aktsiisitõus jääks ära, siis lahjema alkoholi puhul suureneks inimeste ostujõud ligikaudu 10%, mis oleks kindlasti ühiskonnale kahjulik suundumus. Aktsiisitõus on vajalik selleks, et praegune olukord püsiks. Alkoholi tarbimine väheneb aga siis, kui aktsiisitõus on kiirem kui palgakasv.
Märgin ka, et aktsiis on kaudne maks, mille puhul maksukoormust kannab lõpptarbija, kes kasutab aktsiisikaupa ettevõtlusväliselt. Tarbimist maksustatakse toote hinna tõstmise kaudu. 2016. aasta 19. detsembril sätestatud aktsiisimäärade muudatused ei piira ettevõtjate tegevusvabadust, sest ettevõtjatel on võimalik aktsiisimäära tõusu tõttu tõsta käideldava alkoholi hinda. Nii et seda koormust tegelikult kannavad lõpptarbijad. Aktsiisimäärade muudatused ei sea ettevõtlusele põhjendamatuid takistusi, maksumääradel ei ole tagasiulatuvat mõju ning need arvestavad senisest paremini isikute võrdse kohtlemise nõudega, samuti sooviga rahva tervist kaitsta.
Määrad ei ole ka ülemäära koormavad ega väljasuretava või karistava iseloomuga. Samuti on see muudatus olnud ettenähtav. Juba on mainitud erinevaid debatte, mida on läbi aastate aktsiisimäärade ühtlustamise üle peetud. Juunis 2015 vastu võetud sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seadusega lisati alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektriaktsiisi seadusse rakendusliku iseloomuga § 8512, mille eesmärk oli muu hulgas väljendada võimalust, et 2015. aasta juuni maksuseadusega vastuvõetud aktsiisimäärad võivad enne nende jõustumist veel muutuda.
Täiendavalt tuleks arvestada ka demokraatia põhimõttega, mille kohaselt peab valitseval enamusel ja koalitsioonil olema õigus demokraatlikul viisil oma soove ellu viia. Samas ei ole ühelgi enamusel õigust oma poliitikat põlistada. Põhiküsimus praeguses vaidluses ongi ju selles, kas on võimalik mingeid otsuseid põlistada, näiteks viieks või seitsmeks aastaks, nii et järgmistel valitsuskoalitsioonidel või järgmistel parlamendikoosseisudel pole seda enam võimalik muuta. Sellist praktikat kindlasti Eesti poliitikas ega õiguses ei tohiks olla.
Lõpetuseks viitan sellele, et tulumaksuvaba miinimumi tõstmine puudutab väga paljusid inimesi ja alkoholiga liialdamine tähendab rahva tervisele suurt ohtu. Nii võib lahja alkoholi täiendavaid aktsiisimäärasid pidada kaalukatel põhjustel kehtestatuks – need on põhjendatud, mõõdukad ja põhiseaduspärased.
Õiguskantsleri ettepanekut toetas meie hääletusel 4 komisjoni liiget, ettepaneku vastu oli 6 liiget, erapooletuid ei olnud. Otsustati määrata ettekandjaks põhiseaduskomisjoni esimees ja teha ettepanek arutada seda küsimust suures saalis tänasel päeval. Aitäh teile!