Austatud Riigikogu esimees! Austatud parlamendiliikmed! Riigikogu teostab seadusandlikku võimu. Eelmise aasta sügisel, tehes ülevaadet Eesti õiguspoliitika eesmärkide täitmisest, tutvustasin ma Riigikogule ka valitsuse väljatöötatud õigusloome mahu vähendamise kava. Selle kava juhtmõte on, et õigusloome, õigusaktide ettevalmistamine valitsuse poolt peab olema süsteemne, lähtuma ultima ratio põhimõttest. Vältida tuleb ülereguleerimist ehk juba toimivaid asju ei ole vaja täiendavalt õiguslikult reguleerida, õigusaktid peavad olema prognoositavad ja neile tuleb teha mõjuanalüüs nii enne vastuvõtmist kui ka selle järel. Selleks, et parlament saaks ülevaate, milline on Vabariigi Valitsuse kavandatav õiguspoliitiline plaan, teekaart, lubasin läinud aasta sügisel, et tutvustan parlamendile ministeeriumide õigusloomeplaane. Justiitsministeerium pani kokku ministeeriumide õigusloomeplaanide ülevaate ja nüüd on see ka kõigile parlamendikomisjonidele kättesaadavaks tehtud. Õigusriigis on tegelikult kaks keskset ressurssi, mida seadusandja kasutab oma poliitiliste valikute elluviimiseks. Esimene on sügisel üleantav riigieelarve, kus määratakse ära rahalised valikud, ja teine on õigusloome. Et seadusandjal oleks parem ülevaade õigusloomest, ongi mõistlik koostada selline kokkuvõtlik plaan ja anda see parlamendi käsutusse.
Tõsiasi on see, et keskne probleem või ülesanne – vähendada Eesti õigusloome mahtu ja alandada seaduste masskorras loomise tempot – on praegu täpselt sama aktuaalne, kui see oli läinud aasta sügisel. Vabariigi Valitsuse koostatud ministeeriumide õigusloomeplaanide ülevaates on kokku 220 õiguspoliitilist algatust, mis on kas üksikideed konkreetse seadusnovelli näol mõne kitsa probleemi reguleerimiseks või mõeldud mingi valdkonna ulatuslikuks õiguslikuks reguleerimiseks. Ma tahan rõhutada, et õigusloomeplaanis on selgelt seatud kolm kriteeriumi, millest üldjuhul peaks juhinduma. Need on seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse koostamine, mõjuanalüüs ja olulisematel puhkudel ka järelanalüüs.
Kui vaadata õigusloome dünaamikat, siis 2014. aastal muutus toona kehtinud 398 seadusest 319, 2015. aastal muutus 380 seadusest 247. Põhjus oli kindlasti selles, et olid valimised ja valimistele järgnes parlamendi n-ö käivitumise tsükkel. Sellel aastal on dünaamika selline, et 380-st 1. jaanuaril jõus olnud seadusest on avaldatud juba 170 uut redaktsiooni. See tähendab, et seadust ei ole mitte tervikuna ümber kirjutatud, aga kas või ühe sõna puhul on aset leidnud muudatus.
Ma tahan välja tuua, et minu jaoks on hea õigusloome lähtekoht seaduse algatamisele eelnev väljatöötamiskavatsus. See on seaduse n-ö sünniluba, mis võimaldab langetada valiku, kas mingit küsimust on vaja veel juriidiliselt reguleerida või on ühiskonnas olemas ka mingid muud, pehmemad meetodid. Teiseks peab sealt olema näha ka see, milline on reaalne mõju ühiskonnale kulude või halduskoormuse näol. Võib öelda, et see trend, kui võrrelda 2014. aastaga, on liikunud positiivses suunas ehk väljatöötamiskavatsuste arv on kahekordistunud: 2014. aastal oli 22 väljatöötamiskavatsust, eelmisel aastal 41. Kahtlemata on olemas ka üks seaduste kataloog, kus väljatöötamiskavatsust ei ole ja kus see on ka objektiivselt õigustatud. Poolte eelnõude puhul oli väljatöötamiskavatsuse koostamata jätmine tingitud sellest, et tegemist oli Euroopa Liidu õiguse ülevõtmisega või välislepingu ratifitseerimise seadusega. Viimase puhul on tõepoolest nii, et kui riik on otsustanud poliitiliselt mingi lepinguga ühineda, siis on see tegelikult võta-või-jäta-juhtum. Kui aga objektiivsed erandid välja jätta, siis ma pean parlamendile tunnistama, et väljatöötamiskavatsuste koostamise vähesus on reaalne probleem. Sellest tulenevalt olen ma pidanud vajalikuks jätta eelmise aasta teises pooles, alates õigusloome mahu vähendamise kava täitmise alustamisest, kooskõlastamata seitse seaduseelnõu ehk 30% nendest juhtudest, kui eelnõule ei eelnenud väljatöötamiskavatsust. Nimetan need seaduseelnõud konkreetselt: erakooliseaduse muutmine, ruumiandmete seaduse ja äriseadustiku muutmine, rahvastikuregistri seaduse ja riigilõivuseaduse muutmine, põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse muutmine, käibemaksuseaduse muutmine, ehitusseadustiku ja riigilõivuseaduse muutmine, alkoholiseaduse ja reklaamiseaduse muutmine. Enamiku kooskõlastuseta jäänud eelnõude puhul põhjendasid ministeeriumid väljatöötamiskavatsuse tegemata jätmist kiireloomulisusega. Siin ma pean objektiivselt tunnistama, et kõigil juhtudel ei olnud kindlasti tegemist kiireloomulisusega, mis olnuks tingitud näiteks akuutsest riigielukriisist ja kus hea õigusloome tsüklist kõrvalekaldumine oleks olnud objektiivselt põhjendatud. Kiireloomulisusest saab tegelikkuses rääkida ikkagi siis, kui aset leiavad ettenägematud, prognoosimatud sündmused, olgu see siis seakatkujuhtum või ka majanduskeskkonna järsk muutus. Kiireloomulisus ei ole tegelikult põhjendus ka olukordades, kus probleem on olnud mõnda aega teada, kuid töö kehva planeerimise tõttu läheb selle lahendamisega mingil hetkel lihtsalt kiireks, kuna tähtaegadest ei ole suudetud tavalises tsüklis kinni pidada. Ma tahan rõhutada, et seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus ei ole mitte mingi bürokraatlik instrument, mille puhul seaduseelnõu on sisuliselt juba kapis valmis ja piltlikult öeldes koostatakse pikk ilukõneline seletuskiri. Ei, see peab olema sisuline hinnang selle kohta, mida kavatsetakse teha ja mis on reaalsed alternatiivid. Tahan siinkohal kutsuda üles ka parlamendi alatisi komisjone hindama kõigepealt, kui eelnõu on jõudnud komisjoni menetlusse, ministeeriumide õigusloomeplaani oma pädevusvaldkonnas, pidama selle üle debatti valitsusliikmetega ning kindlasti tundma huvi selle vastu, kui põhjalikult on tehtud mõjuanalüüs ja mis põhjusel või kaalutlusel on loobutud väljatöötamiskavatsusest. Rõhutan, et selle aasta algul muutsime väljatöötamiskavatsuse formaati lihtsamaks, võtmaks maha n-ö bürokraatlikku pinget või stressi. Väljatöötamiskavatsuses, eriti kui me räägime koormusest majanduskeskkonnale, on oluline välja tuua tõenduspõhised argumendid, miks ei ole võimalik saavutada sama eesmärki teistsuguste lahenduste kaudu. Küsimuse reguleerimine seadusega olgu viimane tee või lahendusviis ja peab olema ülekaalukas argument, miks ei ole võimalik saavutada soovitut muul viisil ehk siis saavutada sama eesmärki väiksemate kuludega.
Ma pean tunnistama, et väljatöötmiskavatsuse puhul on paralleelne nähtus reaalne kaasamine. Ütleme, kui mingi idee on laual, on olemas alternatiivid, mis on püütud koostada sisuliste alternatiividena, siis sellisel juhul on võimalik ka kaasamisprotsessis debatti pidada. Me oleme viimastel aastatel näinud, et parlamentaarses protsessis poleemikat tekitanud küsimuste puhul, olgu see näiteks kas või erakoolide rahastamine, kus väljatöötmiskavatsust ei olnud ja kiireloomulisuse argumendile rõhudes sooviti üldisest tsüklist kõrvale astuda või eelnev sisuline põhjendamine ära jätta, tulevad need probleemid lihtsalt hiljem kätte, neid ei ole võimalik ignoreerida.
Tahan rõhutada, et väljatöötamiskavatsuse kui õigusloomepoliitika ja seaduste ettevalmistamise vormi puhul on ennekõike oluline sisuline mõjuanalüüs. Kõige kesksemaks pean ma siin halduskoormuse mõõtmist. Enamikus Euroopa Liidu liikmesriikides on valitsuse tasandil seatud eesmärgiks vähendada ettevõtjate halduskoormust. Nii on ka Eestis valitsus asunud nelja ministeeriumi koordineerimisel koostama nullbürokraatia projekti. Õigusloome protsessi vaadates pean tunnistama, et kooskõlastamisele esitatud eelnõude põhjal ei ole võimalik täheldada üldist suundumust halduskoormuse vähendamisele. Samuti on teave kaasneva halduskoormuse kohta ebaühtlane ja sageli esitatud kirjeldavalt, mistõttu lõppkokkuvõttes pole võimalik selgelt numbriliselt öelda, kui palju halduskoormus suureneb ja kui palju uus regulatsioon maksma läheb. Nii on paraku oht või trend, et see koormus kasvab, kasvab, kasvab, ilma et meil tegelikult oleks sellest reaalset ülevaadet. Tõendamisega pole lood paremad ka siis, kui tegelikult astutakse positiivne samm koormuse vähendamise suunas. Võtame näiteks pakendiseaduse muutmise seaduse eelnõu, mis läinud aasta konkursil esitati parima seaduse kandidaadiks. Soov oli nõudeid leevendada. Kindlasti see tõigi kaasa ettevõtjate halduskoormuse vähenemise, kuid ka selle eelnõu puhul ei olnud objektiivselt välja toodud, kui suures ulatuses siis halduskoormus pakendiettevõtjatel ja taaskasutusorganisatsioonidel väheneb.
Vaadates maailmas ringi, on selge, et riikides, kus majandusnäitajad on kõrged ja innovaatilisi lahendusi rohkelt, on põhjalik mõju, eriti majanduskeskkonnaga seotud mõju analüüsimine ja tõenduspõhine eksperimenteerimine poliitikavalikutega normaalsus. Nimetan siin Madalmaid, Suurbritanniat ja Taanit. On igati loogiline, et kui on olemas analüüs, millele tugineda, ning lahendusi on enne nende kehtestamist testitud, siis toovad need suurema tõenäosusega kaasa positiivse mõju, mida on taotletud, ning maandavad ka ebasoovitavate mõjude riski. Läinud aastal moodustas Soome eraldiseisva ja sõltumatu valitsuse mõjuanalüüside kvaliteedikontrolli organi. Ma kutsun teid üles suurendama ka parlamendi kui seadusandja võimet ja suutlikkust hinnata seaduseelnõude mõju, vastama küsimusele, kas valitsuse tehtud mõjuanalüüs on piisav ja laitmatult üles ehitatud. Samuti on teatud seaduste puhul vaja analüüsida ka järelmõju. Praegu on parlamendi menetluses arenguseire seaduse eelnõu, mille sisu on moodustada arengufondi analüütilise osa või kompetentsi baasil parlamendi juurde eraldi üksus. Ma kutsun üles selle eelnõu menetlemisel tõsiselt kaaluma seda, et lisaks tegelemisele üldisemate arenguküsimustega peab sellel üksusel olema väga selge kompetents. Ressurss, mis arengukavast tulenevalt üksuse käsutusse läheb, on täiesti korralik, et oleks võimalik koostada mõjuanalüüse, mida poliitilised jõud ja valdkonnakomisjonid saavad kasutada. Kindlasti on siis seadusandjal paremad võimalused pidada teaduspõhist debatti ka näiteks väga tehnoloogiliste valikute puhul, kui tal on taskus alternatiivne arvamus. Teisene arvamus peab seadusandjal olema ja peab olema ka tegelik võimalus, kuidas seda saada. Ma näen, et see üksus võiks olla üks praktiline tee, kuidas kehtestada seadusandja suuremat võimu õigusloomes.
Teine teema, nagu ma rõhutasin, on seaduste toime järelhindamine. See on täpselt sama oluline kui vastuvõtmine. Euroopa Komisjoni uues tööplaanis on õigusloomeliste algatuste kõrval võrdväärsena 50% ulatuses kehtiva õiguse järelhindamise ülesanne. Euroopa Komisjon peab otstarbekaks teha 50% kehtivate õigusaktide puhul järelanalüüs, kas õigusakt saavutas oma eesmärgi. Õigusloome tööplaanide ülevaate kohaselt on meil järelhindamise osakaal jätkuvalt väike. Sellel aastal on kavandatud teha järelhindamist vaid kolmele seaduseelnõule, millest ühena võib nimetada haldusreformi seadust. Siin ma tahan parlamendi alatistele komisjonidele südamele panna, et kui komisjon peab vajalikuks nõuda ministeeriumilt, kes on seaduse ette valmistanud, konkreetseks kuupäevaks ka järelhindamist – nii näiteks sai planeerimisseaduse uue teksti puhul kokku lepitud, et järgmisel aastal tuleb järelhindamine –, siis ei pruugi komisjoni otsusel olla küll formaaljuriidilist kaalu, aga poliitilise kultuuri kaal peab olema selline, et valitsusasutused ja ministeeriumid seda otsust tõepoolest arvestaksid.
Ma tahan julgemalt siin esile tuua seda teed, mille alguses me alles oleme, aga mis on jällegi õigusloomelise kultuuri üks element, mida me ei tohi pidada kõrvalnähtuseks. See on alternatiivide otsimine õigusloomele ehk formaalsele seadusandlusele. Mitteregulatiivsete lahendusvariantide vähene kasutamine on tõsine üldine probleem. See tuleb selgelt välja ka väljatöötamiskavatsustest. Ühelt poolt on mõistlik see trend, et meil tekivad väljatöötamiskavatsused, kus alternatiivide võimalus üldse ongi loodud, aga probleem on selles, et paljudel juhtudel öeldakse väljatöötamiskavatsuses, et lahendus on kas seaduse muutmine või siis mitte midagi tegemine. Kui asetada otsustajate ette selline dualistlik valik, siis jääb ilmselgelt alati võitjaks variant A. See on nii lineaarse valiku puhul igati paratamatu. Teisisõnu peavad väljatöötamiskavatsustes olema ka tegelikud ja kasutatavad alternatiivid, ja seda peab Justiitsministeerium seaduseelnõude kooskõlastamisel silmas. Tõsiasi on see, et vaid õiguslikele lahendustele keskenduv mõtteviis sünnitabki uusi ja uusi eelnõusid.
Teiseks tahan positiivse asjana rõhutada, et Justiitsministeerium on viimaste kuude jooksul väljatöötamiskavatsuste läbivaatamise raames jätnud andmata kooskõlastuse ettepanekutele asuda seadusmuudatusi välja töötama vaid selleks, et muuta seaduse struktuuri või lihvida sõnastust. Eelnõude puhul oleme juhtinud tähelepanu ka sellele, et seaduse täiendamine "täpsustavate" normidega võib viia lihtsalt uute muutmisvajadusteni või olla õigusselguse või ühetaolise kohaldatavuse seisukohalt täiesti mittevajalik. Mitteregulatiivsete lahendusvõimaluste puhul on OECD esile toonud ka nn nügimisvõtete suurema kasutamise, mis tähendab tegelikkuses seda, et regulatiivsete suuniste asemel püütakse leida lahendusi odavamalt ja tõhusamalt, suunates teistsuguste, pehmemate võtetega inimeste, ettevõtjate, kogu ühiskonna käitumist taotletavas suunas. Samuti on oluline arvestada, et me ei reguleeriks end kinni, eriti majanduskeskkonna arengut vaadates, ning et hea, innovaatilise lahenduse leidmise teel ei oleks tohutut õiguslike takistuste rägastikku. See on oluliselt seotud meie konkurentsivõimega. Euroopa Liidu Nõukogu praeguse eesistuja Hollandi üks prioriteete ongi just innovatsiooni toetav ja tulevikukindel õigusloome. See tähendab muu hulgas innovaatiliste lahenduste testimise võimaluste loomist. Ühe näitena võib siin tuua nn regulatory sandboxes ehk liivakastide loomise. Näiteks Suurbritannia finantssektoris võimaldatakse mõningaid teenuseid testida nii, et nad lülitatakse kehtivast õiguslikust raamistikust välja. See on paika pandud nõnda, et sellele ühele testimisühikule kehtivaid õigusnorme ei kohaldata, ja kui siis on näha, kuidas see praktikas toimib, tehakse pärast õiguskeskkonnas vajalikud muudatused.
Ma kutsun üles parlamenti hindama, kuidas regulatsioon on tegelikkuses toiminud, ning tegin riigikontrolörile ja õiguskantslerile kirjaliku ettepaneku, et ka riigikontrolör oma aastaaruandes seda hindaks ja oleks välisaudiitorina valmis pakkuma parlamendile mõjuanalüüsi. Parlamendikomisjone kutsun üles pöörduma õiguskantsleri poole küsimusega, kas mingit juhtumit on vaja seadusega reguleerida või piisab – eriti avaliku võimu ja haldusorganisatsioonisisestes küsimustes – ka organisatsiooni sisemisest ümberkorraldusest. Ühe seaduse muutmata püsimine pikka aega ei pruugi iseenesest olla mingisugune seaduse nõrkuse näitaja. Vastupidi, eriti majanduskeskkonnas on see suhete prognoositavuse puhul väärtus omaette. See on ka põhjus, miks Justiitsministeerium loobus varem kavandatud äriseadustiku uuest kodifikatsioonist või terviktekstist. Seal on asju, mida tuleb parandada, aga seda tuleb teha konkreetsete parandustega, millel on selge eesmärk. Kirjutada seadus otsast otsani uuesti terviktekstina läbi üksnes n-ö õigusesteetilistel kaalutlustel ei ole ilmselgelt praktiline ega vajalik Eesti ühiskonnale.
Euroopa Liidu õigusakti rakendamise puhul tahan veel rõhutada ja eraldi südamele panna, et me ei rakendaks Euroopa Liidu õigust üle, vaid kasutaksime nn cold plating'ut. Direktiivi puhul peab seaduseelnõu seletuskirjas olema selgelt välja toodud, mis normid on seotud vahetult direktiivi ülevõtmisega ja mis on mingisugune muu, riigi oma tarvidusest tulenev reguleerimine, mida püütakse Euroopa Liidu õiguse ülevõtmise käigus ära teha. Tõsiasi on see, et kolmandik meie õigusloomest on puhtalt Euroopa Liidu õiguse inkorporeerimine.
See on minu ülevaade õigusloome vähendamise kava rakendamise kohta. Trend on olnud positiivne, mis puudutab põhjendatust, aga see trend ei ole kindlasti mitte selline, mis lubaks öelda, et olukord vastab nendele eesmärkidele, mida me oleme hea õigusloome puhul silmas pidanud. Aitäh teile!
