Austatud juhataja! Lugupeetud peaminister! Head Riigikogu liikmed! Eesti riik ei ole katki. Meie põhiseadus on meid hästi teeninud, seetõttu ei vaja riik minu arvates remonti ega kapitaalremonti. Eesti riik vajab edasiarendust ja tänapäevastamist, ta vajab moderniseerimist, selleks et teenida meid tulevikus niisama hästi, nagu ta on meid seni teeninud. Selles kontekstis loodan ma siiralt, et 14. aprill 2016 kujuneb Eesti riikluse moderniseerimise sümboolseks alguseks.
Lubage mul alustada oma ettekannet väga siira kodanikutänuga Riigikogule, põhiseaduskomisjonile ja selle esimehele Kalle Laanetile konstruktiivse lähenemise eest, mida te olete üles näidanud suhtumisel minu kodanikupalvesse, mille esitasin Riigikogule 8. veebruaril Postimehes avaldatud artiklis. Ma olen kaugel sellest, et oma kodanikupalvet üle tähtsustada, kuid igal juhul on minu palve ja tänase arutelu vahel väga kaunis kokkulangevus.
Mõistetel ja terminitel on nii õiguses kui ka poliitikas väga suur roll, palju suurem, kui me tavapäraselt arvame. Oma ettekandes kõnelen ma riigireformist, kuigi Riigikogu päevakorras on riigivalitsemise reform. Päevakorras kasutatud formuleeringul on võrreldes riigireformiga nii pluss- kui ka miinuspool. Miinuspool on see, et termin "riigivalitsemise reform" viitab vähem radikaalsele lähenemisele, võrreldes terminiga "riigireform". Enam kui kuus aastat tagasi alustatud riigireformi eellane, riigipidamise reform, ei lennanud. Ta ei pälvinud isegi poliitilise eliidi kriitikat, rääkimata toetusest. Küllap oli tegemist liiga väikest radikaalsust demonstreeriva terminiga. Sama risk on ka riigivalitsemise reformi terminiga. Radikaalsuse annus võib osutuda liiga väikeseks. Tal on aga ka plusspool olemas. Plusspool on vaieldamatult tõik, et riigivalitsemise termin viitab kenasti sellele, mis kuulub riigireformi sisusse, ning ka sellele, mis riigireformi sisusse teps mitte ei kuulu. On päevselge, et Eesti ühe juhtiva haigla meditsiinipersonali koondamisel ei ole mitte mingit pistmist riigireformiga. Seda just nimelt seetõttu, et sellisel koondamisel puudub igasugune seos riigivalitsemise protsessiga. Loodetavasti oli aasta alguses eelviidatud teemal tekkinud segadus vaid tööõnnetus, mitte teadlik katse meelestada inimesi riigireformi vastu juba siis, kui see veel alanudki ei olnud.
Ühiskonda ja seda puudutavaid protsesse ei saa lõpuni kirjeldada statistiliste näitajatega. Ühiskond ei loe ega toimi Exceli tabeli järgi, ühiskond tunnetab. Ka riik peab ühiskonda tunnetama, mitte pelgalt mõõtma. Muudatus on reform vaid siis, kui inimesed selles muudatuses reformi ära tunnevad ja seda seal tunnetavad. Selleks peavad muudatused olema piisavalt radikaalsed, piisavalt komplekssed ja piisavalt mastaapsed. Sõna "piisavalt" on eelöeldud kontekstis samuti tunnetuslik kategooria.
Käsitledes riigireformi, on vaja läbi rääkida ja poliitilisel tasandil kokku leppida vähemalt kolm asja. Esiteks, riigireformi eesmärk, teiseks, riigireformi mõiste ja sisu, kolmandaks, riigireformi mõõtkava ajas ja ruumis. Riigireform ei ole eesmärk iseeneses, see on vahend Eesti rahvuslike huvide järgimiseks pikemas perspektiivis. Riigireform on vajalik selleks, et Eesti Vabariik oleks ka kaugemas tulevikus "kaitseks sisemisele ja välisele rahule ning pandiks praegustele ja tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus edus ja üldises kasus". Peale eelöeldu on mõnevõrra madalamal filosoofilisel tasandil riigireformi eesmärk vähendada riigipidamise kulukust, ohverdamata riikluse kvaliteeti.
Tänase riiklikult tähtsa küsimuse arutelu üks keskseid eesmärke võiks olla alustada protsessi, mille käigus esmalt määratakse kindlaks riigireformi sisu ja teiseks tehakse riigireform ka ära. Täna oleme kummalises olukorras: valitsus teeb defineerimata riigireformi ja valitsust kritiseeritakse defineerimata riigireformi mittetegemise eest. See on nonsenss mõlemalt poolt, nii tegijate kui ka kriitikute poolt.
Riigireformi vajalikkuses kõhklejate ja kahtlejate read on jäänud meeldivalt hõredaks. Märkimisväärsed teened reformivastaste meeleolude lahjenemise protsessis on olnud paljudel Eesti ettevõtjatel. Eesti Tööandjate Keskliit korraldas 17. veebruaril 2015 konverentsi "Tuulelohe lend", kus toimus põhimõtteline murrang. Ettevõtjate ees väidelnud peaministrikandidaadid Taavi Rõivas, Juhan Parts ja Sven Mikser asusid kõik suurema või vähema entusiasmiga riigireformi ideed ja paljusid konverentsil esitatud sisulisi seisukohti toetama.
Eesti põhiseaduse § 56 kohaselt on Eesti Vabariigis kõrgeima riigivõimu kandja rahvas. Paraku on meie kõrgeim võimukandja vananevas, vähenevas ja kahanevas arengustaadiumis. Sama ei saa aga öelda teiste avalikku võimu teostavate asutuste kohta, kus pärmi jätkub nii püsimiseks kui ka kerkimiseks. Või kas ikka jätkub? Või kui jätkub, siis kui kaua jätkub, on kohane küsida. Kõrgeim võimukandja ei kannata pikas perspektiivis nii kulukat riiki välja, ta väsib ära. Samas ei ole ta rahul ega tohigi olla rahul vähema või kehvema riikliku tulemuslikkusega. Kuivõrd kahe miljoni eestlasest maksumaksja ilmumist ei ole lähitulevikus põhjust loota, tuleb alustada teisest otsast ehk riigireformist.
Mis on riigireform? Minu arusaama kohaselt on riigireform avaliku võimu organisatsiooni ümberkorraldamine koos avaliku võimu täidetavate funktsioonide ja osutatavate teenuste revisjoniga ning toimemehhanismide korrigeerimisega. Mitmeti mõistetavuse vältimiseks lisan, et avaliku võimu organisatsioon puudutab nii keskvõimu kui ka kohalikke omavalitsusi, mistõttu haldusreform on üks osa riigireformist. Paradoksaalsel kombel pean tunnistama, et eeltoodud akadeemilist laadi määratlus on kaheldava praktilise väärtusega riigireformi positiivse sisustamise seisukohalt. Esitatud definitsiooni ainus, kuid see-eest väga suur praktiline väärtus seisneb selles, et see aitab välistada nähtusi ja nähtumusi, mis riigireformi sisusse ei kuulu.
Viimasel ajal on hakatud üsna usinalt levitama vaadet, mille kohaselt oleks riigireform justkui mingit sorti kõiksuse reform, st peaaegu kõiki riigi ja rahva elu edendamise seisukohalt tähtsaid asju tahetakse seostada riigireformiga. Riigireformi jutlustajana võiksin ju selle üle head meelt tunda, paraku on tegelikkus vastupidine. Selline mõtteviis on riigireformile äärmiselt ohtlik, et mitte öelda hukatuslik, kuna võimaldab lõputult rääkida, kuidas riigireform justkui pidevalt toimub, sest mingid muudatused ju aeg-ajalt ikka aset leiavad. Samavõrd hukatuslik on riigireformile ka jutt, et riigireform ongi üks otsatu protsess, millel ei ole ei algust, lõppu ega äärt, mistõttu riigireformi tuleks praktikas määratleda selle reformi komponentide loetelu ja nende komponentide kirjelduse kaudu. Nii on lihtsam, nii on praktilisem, siis on ka võimalik Praxise ellukutsutud riigireformi radaril tulemuslikult näidata, kui kaugele on reformiga jõutud.
Riigireformi sisu on käsitlenud paljud inimesed ja organisatsioonid, teiste hulgas Riigikogus esindatud erakonnad oma 2015. aasta valimisplatvormides, samuti Eesti Koostöö Kogu ja Eesti Tööandjate Keskliit. Valimiste-eelsel ajal ilmus nelja mehe artikkel seitsme ettepanekuga riigireformi kohta. Ka siinkõneleja üllitatud nn Raidla kümme käsku kümneks aastaks väärivad läbivaatamist.
Ajaliste piirangute tõttu saan põgusalt käsitleda vaid mõnda oma kümnest ettepanekust. Ma annan endale täielikult aru personaalsest riskist, kui kordan ka pärast peaministri ettekannet siin Riigikogu saalis oma esimest ettepanekut: Riigikogu koosseis 71-liikmeliseks. See ettepanek ei ole originaalne. See on leidnud nii ürgset toetamist kui ka väga jõulist ja iroonilist halvustamist. Ütlen oponentidele ette, et selle ettepaneku eesmärk ei ole fiskaalne, mille vahendusel Eesti riigieelarve kosuks, vaid see on signaliseeriv ja rollimudelit loov. Riigikogu on parlamentarismi gravitatsioonikeskus. Loogiliselt võttes peaks Riigikogu olema ka riigireformi gravitatsioonikeskus. Seda enam, et tänu 2015. aasta valimisdebattidele on Riigikogu praegusel koosseisul olemas mandaat riigireformi väljatöötamiseks ja, rõhutan, osaliselt ka selle realiseerimiseks. Kui riik tahab ennast tõsiselt reformida, siis peab ta pihta hakkama iseenda gravitatsioonikeskusest, milleks on parlament. Lähemad naabrid lätlased ja soomlased ning kaugemad naabrid rootslased, taanlased ja norralased saavad kenasti hakkama proportsionaalselt palju väiksemate parlamentidega ning nad ei tunne mitte mingit muret selle pärast, kas kuupjuurevalemit on parlamendi suuruse kujundamisel järgitud või mitte.
Riigireformile on Riigikogu koosseisu vähendamine reformi kanderaketi tähendusega. Kartused, justkui 71-liikmelises Riigikogus tekiksid mingid olulised probleemid võrreldes parlamendiga, kus on 101 liiget, ei ole tõsiselt võetavad. Aga kui 71-liikmeline Riigikogu kohe kuidagi poliitiliselt ei sobi, pöördugem siis eesti klassika poole, tehkem täisrehkenduse asemel pool rehkendust ja vähendagem Riigikogu koosseisu 91 liikme peale. Signaal oleks seegi.
Teise ettepanekuna väärib kaalumist rahva tegelikum ja suurem kaasamine rahvahääletuste kaudu. Kuidas seda saavutada? Lähiminevikust tuttavad rahvakogu ja jääkelder ei ole ega saa olla piisavad abinõud. Rahva sisuliseks kaasamiseks on vaja senisest enam kutsuda rahvast otsustama, st korraldada rahvahääletusi. Selleks on omakorda vaja muuta põhiseaduse § 105 lõiget 4 ning edaspidi mitte siduda eelnõu rahvahääletusel tagasilükkamist Riigikogu laialisaatmisega. Rahvahääletuse küsimuses on Riigikogu praegu põhiseaduse pantvang, kuna eelnõu rahvahääletusel tagasilükkamise korral ei ole Vabariigi Presidendil mingit diskretsiooniõigust, Riigikogu tuleb sel juhul laiali saata. Rahvahääletuse laialdasem kasutamine võimaldaks kaotada kaasamise näilikkuse ning selle kaudu oluliselt vähendada rahva ja võimu vastastikust võõrandumist. Olen sügavalt veendunud, et Eesti parlamentarism on juba sellisel tasemel, et igat sorti hirmujutud sellest, kuidas opositsioon hakkab rahvahääletuse ettepanekutega koalitsiooni muserdama, ei päde. Selle vastu peaks koalitsioon suutma Riigikogus piisavalt hästi seista.
Selguse huvides rõhutan kahte asja. Esiteks, minu ettepanek rahvahääletuse sagedasemaks kasutamiseks riigielu tähtsate küsimuste otsustamisel ei tähenda Eesti valitsemismudeli kallutamist Šveitsi mudeli poole. Teiseks, rahvahääletuse aktiivsemal kasutamisel pole vähimatki seost rahvaalgatuse instituudiga, mida Eesti õiguses täna ei ole ega peakski olema.
Kolmanda ettepanekuna palun pöörata tähelepanu vajadusele peaministri institutsionaliseerimiseks, andes talle iseseisva pädevuse ning muutes ta Eesti Vabariigi peastrateegiks. Kehtiva Vabariigi Valitsuse seaduse kohaselt on peaministri pädevuskataloog üsna ahtakene. Suures ulatuses on see kataloog seotud Vabariigi Valitsuse töö korraldamise ja juhtimisega. Iseseisev, institutsionaalne pädevus on minimaalne. Eesti Vabariigi strateegia kujundamiseks pole peaministril ressursse, volitusi ega institutsionaalset võimekust.
Riigi peastrateegi puudumine tekitabki vajaduse peaminister institutsionaliseerida ja talle iseseisev pädevus anda. Oleks kõigiti kohane, kui Riigikantselei strateegiabüroo, arengufondi seire- ja kasvuprogrammide üksus ning Eesti Panga struktuuriüksuste ja väga heade spetsialistide baasil moodustataks Eesti Vabariigi strateegiakeskus otsealluvusega peaministrile. Enesestmõistetavalt ei oleks strateegiakeskus kuidagi parlamentaarsest riigikorraldusest kõrvalseisev asutus. Vastupidi, üks strateegia saab Eesti riigis tegelikuks siis, kui see saab Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu kinnituse. Arengufondi restruktureerimine on käimas, oleks väga kurb, kui selle protsessi käigus ei saavutataks ressursi koondamist ühte üksusesse, vaid killustatus säiliks või isegi suureneks.
Kuna kohaliku halduse reform on tulekul ja Riigikogu on selle teemaga praegu aktiivselt hõivatud, saan ma ajalistel kaalutlustel endale lubada neil küsimustel pikemalt mitte peatuda. Märgin siinkohal vaid, et minu arvamuse kohaselt ei ole maavalitsustel ja maavanematel keskvõimu struktuuriüksusena perspektiivi ning need tuleks kaotada. Loodan, et haldusreform realiseerub lõppkokkuvõttes peatselt ka maakondlikul tasandil, mis annaks võimaluse maavanemate kui eestlusele armsa institutsiooni taassünniks maakondlike omavalitsuste juhtidena. See kõlaks peaaegu nagu Lehola Lembitu aegadel! Olgu selgituseks öeldud, et minu jutt maakondlikust omavalitsusreformist ei tähenda mitte mingil juhul kahetasandilist omavalitsust. Vaatamata sellele, et pooldan jätkuvalt maakondlikku omavalitsusreformi, esitan väga siira kodanikukiituse ja -toetuse valitsusele ja Riigikogule, kui haldusreform Riigikogu menetluses oleva eelnõu alusel ära tehakse. See oleks oluline samm õiges suunas.
Minu kümne käsu üheksas soov on massilise, riiki ja ühiskonda ahistava õigusloome ohjeldamine. On hea meel tõdeda, et justiitsminister Urmas Reinsalu on võtnud selle teema oma südameasjaks. Ministri kokkukutsutud õigusloome nõukoja üks keskne soovitus, et mitte öelda väga jõuline nõue justiitsministrile on seotud VTK-ga ehk seaduseelnõu väljatöötamise kavatsusega. See nõudlik soovitus oli järgmine. Ükski seaduseelnõu ei peaks Vabariigi Valitsusse jõudma ilma VTK-ta, välja arvatud juhul, kui justiitsminister on selleks erandkorras nõusoleku andnud. Justiitsministri keeldumist nõusoleku andmisest saaks muuta ainult Vabariigi Valitsuse kui terviku otsusega.
Samuti võiks VTK muutuda tavapäraseks Riigikogu arutlusteemaks, mis tooks kaasa Riigikogu rolli suurenemise Eesti riikluse arendamisel ning mõjuks igati positiivselt meie ühiskondlikule olemisele. Eelnõude seletuskirjades peaksid olema põhjalikult ära põhjendatud mõned asjad. Esiteks, probleem eksisteerib. Teiseks, probleemi ei ole võimalik lahendada muul viisil kui ainult uue õigusakti andmisega. Kolmandaks, probleem on õigusakti andmisega võimalik tõepoolest ära lahendada. Ma toon mõne näite. Vohava õigusloome näitena tõi Eesti Koostöö Kogu välja tõsiasja, et 2014. aasta riigi õigusloomeplaanid nägid ette, et ühes nädalas valmistatakse ette keskmiselt 3,5 eelnõu. Äriseadustikku on jõustamisest saadik muudetud circa sajal korral. Pole siis ime, et me vajame seaduste tootmiseks pidevalt juurde kõrgesti kvalifitseeritud ametnikke. See toodang sünnitab omakorda üha uut vajadust üha uute ametnike järele, sest keegi peab neid toodetud seadusi ju hiljem täitmisele pöörama.
Ainult Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu võimuses on ära muuta õigusloome äraspidine praktika. Õiguskantsler leiab kindlasti täiendavaid ja jõulisi võimalusi, kuidas sellele kaasa aidata. Väga praktilise sammuna on õiguskantsler nõustunud osalema justiitsministri õigusloome nõukojas. Suur tänu Ülle Madisele selle eest!
Tähtis on suhtumine ja fookus. Muudatus valitsemise kultuuris on probleemi lahendus. Õigusloome ohjeldamise suurpäev saabub siis, kui Riigikogu lükkab Vabariigi Valitsuse seadusandliku initsiatiivi esimest korda tagasi põhjusel, et tegemist on ülereguleerimisega.
Lugupeetud Riigikogu liikmed! Tänaseks oleme jõudnud tänuväärsesse olukorda, kus riigireform on muutunud igapäevase poliitilise retoorika pärisosaks. Kuid sellest ei piisa. Riigireformi retoorikal on praktiline väärtus vaid juhul, kui Riigikogu suudab leida piisava hulga poliitilist ühisosa, leppimaks kokku riigireformi mõistes ja sisus. See ei ole lihtne eesmärk, kuid püüdma peab. Ma loodan väga, et põhiseaduskomisjon võtab endale parlamentaarse liidri rolli riigireformi lähtepositsiooni ettevalmistamisel. Suvi on väga hea töö tegemise aeg, segavaid faktoreid on palju vähem. Noorema põlvkonna eksperdid on vaja kokku koguda. 1990. aastad andsid meie põlvkonnale võimaluse ja vajaduse tegelda Eesti põhiseadusega. Tänane päev annab uuele põlvkonnale vajaduse ja võimaluse ette valmistada Eesti riigireform. Enesestmõistetavalt peaks põhiseaduse põlvkond olema nõu, jõu ja kogemustega abiks ja toeks, kuid mitte kesktormaja rollis.
Riigireformi mõiste ja sisu poliitiline tellija peaks olema Riigikogu. Tellimuse täitjaks võiks saada Tartu Ülikooli (taas)käivitatav riigiõiguse instituut. Seesama riigiõiguse instituut saaks ette võtta ka põhiseaduse ekspertiisi, sest varem või hiljem nõuab Eesti põhiseadus uuendamist, mitte asendamist. Ekspertide suvine töö ja poliitikute sügisjõupingutused võiksid selle aasta jõuludeks päädida riigireformi mõiste ja sisu määratlemisega. Tuleb igati nõustuda Tanel Talve arvamusega, et sellise tulemuse saavutamiseks on vaja kaugelt rohkem kui ühte riigireformiteemalist olulise tähtsusega riikliku küsimuse arutlust Riigikogus.
Jätkates mõtisklusi riigireformi ajakava üle, oleks kõigiti kohane, kui 2017. aasta esimeste kuude jooksul jõuaks Riigikogu otsusele teha Vabariigi Valitsusele ettepanek välja töötada riigireformi alused. Enesestmõistetavalt sisaldaks see otsus ka riigireformi mõistet ja parlamendi poliitilisi suuniseid riigireformi sisu suhtes. Valitsus saaks seejärel circa ühe aasta selle asja kallal kõvasti tööd teha ja peakski seda tegema. Oleks igati sümboolne, kui 2018. aasta alguseks esitaks Vabariigi Valitsus Riigikogule arutamiseks riigireformi alused. Paremat kingitust Eesti Vabariigile tema 100. sünnipäevaks oleks väga raske välja mõelda. Kui realiseerub peaministri poolt õhku paisatud mõte, mida ma väga toetan, et riigireform peaks saama mõtteviisiks, siis ma usun, et ka selles ajagraafikus on selliseid asju ära teha täiesti võimalik. Suur tänu teile tähelepanu eest!