Austatud juhataja! Lugupeetud Riigikogu! Kohtute seaduse § 27 lõige 3 annab Riigikohtu esimehele võimaluse pöörduda kord aastas parlamendi poole ülevaatega Eesti kohtukorraldusest, õigusemõistmisest ja seaduste ühetaolisest kohaldamisest. Kohtusüsteemi tegevuse mitmetahulisuse tõttu pole ühte ettekandesse võimalik mahutada kõiki meie päevakajalisi probleeme. Paratamatult tuleb teha valik. Seetõttu soovin tänases ettekandes keskenduda põhiseaduslikkuse järelevalve menetlusele, ja seda kahel põhjusel. Esmalt seetõttu, et eelmine aasta jääb õigusemõistmise ajalukku kui seni kõige suurema põhiseaduslikkuse järelevalve korras lahendatud asjade arvuga aasta. Teiselt poolt võib mullu läbivaadatud asjade pinnalt teha mitmeid olulisi üldistusi, mida seadusandlikus protsessis arvestada.
Eelmist põhiseaduslikkuse järelevalve aastat iseloomustavad järgmised arvulised näitajad. Nagu juba öeldud, oli tegemist rekordaastaga: 2013. aastal lahendatud 66 asja on seni kõige suurem põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses läbi vaadatud asjade hulk alates Riigikohtu taasasutamisest. Nendest asjadest ligi 60% said alguse konkreetse normikontrolli korras ehk esitati Riigikohtule arutamiseks mõnes kohtuastmes. Abstraktse normikontrolli asju vaadati läbi kokku kolmes menetluses. Kõik need menetlused algatas õiguskantsler. Vabariigi President eelmisel aastal Riigikohtu poole ühegi taotlusega ei pöördunud. Nimetatud 66-st põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses läbi vaadatud asjast tunnistati õigusnorm põhiseadusvastaseks ühtekokku 33 korral, taotlus jäeti rahuldamata 18 korral. Siinkohal olgu kohe öeldud, et nii suur põhiseaduslikkuse järelevalve alla toodud asjade hulk kui ka märkimisväärne rahuldatud taotluste koguarv on ühemõtteliselt tingitud jätkuvalt kestvast riigilõivuseaduse kohtulõive puudutavate sätete põhiseaduslikkuse kontrollist. Kuna eelmine aasta oli ühtlasi kohalike omavalitsuste valimise aasta, siis vaatas Riigikohus läbi ka 17 valimiskaebust.
Üks sageli Riigikogu liikmete poolt Riigikohtu esimehele esitatav küsimus puudutab Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve lahendite täitmist. Uuritakse, mil määral on Riigikogu ja Vabariigi Valitsus täitnud Riigikohtu antud juhiseid põhiseadusvastaseks tunnistatud õigusaktide muutmisel. Sissejuhatavalt tuleb märkida, et kõik põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses tehtud lahendid, millega on mõni säte tunnistatud põhiseadusvastaseks, ei eeldagi uut normiloomet. Nii on see valdavalt olukorras, kus Riigikohus tunnistab mõne olemasoleva normi põhiseadusvastaseks ja kehtetuks ning sellise normi väljajätmisega õigustloova akti tekstist ongi saavutatud piisavalt õigusselge olukord. Teisiti on lood aga juhul, kui Riigikohus tunnistab põhiseadusvastaseks regulatsiooni andmata jätmise ehk seadusandja tegevusetuse, samuti siis, kui põhiseadusvastaseks tunnistatud normi kehtetuse tagajärjeks on õigusselgusetus. Mõistetavalt eeldab sellisel juhtumil põhiseaduspärase situatsiooni loomine seadusandja ja täitevvõimu aktiivseid samme asjakohase normistiku väljatöötamisel ja kehtestamisel. Ilmselt ei ole üllatav, et probleemid Riigikohtu lahendite täitmisega tekivad nimelt sellest sfäärist. Riigikohtu tänavusest analüüsist aastatel 2010–2013 tehtud põhiseaduslikkuse järelevalve lahendite täitmise kohta ilmneb, et 32 sellise kaasuse puhul võib märksõnad "otsus täitmata" kirjutada ühemõtteliselt üheksa lahendi taha. Need on otsused, mille puhul ei ole Riigikohtule teadaolevalt seni asjaomast seaduseelnõu põhiseadusvastase olukorra likvideerimiseks isegi parlamendi menetlusse antud. Asja helgemat poolt vaadates võib seega tõdeda, et enam kui kahel kolmandikul juhtudel on seadusandja Riigikohtu lahendi resolutsioonis märgitu kas juba täitmiseks võtnud või on asjakohase seaduseelnõu menetlus käimas.
Mõistagi võib ka eelnõu menetlemine eri põhjustel vägagi aeganõudvaks kujuneda, mistõttu lõplikult täidetuks on Riigikohtu lahendit põhjust pidada siiski alles siis, kui uus seadus on jõustunud. Hästi illustreerib viimati nimetatud probleemi riigivastutuse seaduse ümber kujunenud olukord. 22. märtsil 2011 asus Riigikohtu üldkogu esimest korda seisukohale, et põhiseadusvastaselt on seadusandjal jäänud riigivastutuse seaduses reguleerimata kriminaalmenetlusega tekitatud kahju hüvitamise kord. Kuigi uus riigivastutuse seaduse eelnõu oli üks esimesi Riigikogu selle koosseisu menetlusse võetud eelnõudest, on kriminaalmenetlusega tekitatud kahju küsimus praeguseni ammendavalt reguleerimata. Formaalselt on Riigikohtu seisukohad selles küsimuses seega arvesse võtmata juba enam kui kolm aastat. Möönan, et vajaliku regulatsiooni väljatöötamine ei pruugi teinekord asjade olemuse tõttu olla lihtne, kuid nii pikka aega kestnud Riigikohtu lahendi täitmise protsessi ei saa kuidagi pidada mõistlikuks.
Püüdes põhiseaduslikkuse järelevalve praktikas käsitletud küsimusi sisuliselt üldistada, tuleb tõdeda lahendatud probleemide mitmekülgsust. Pean tänases parlamendiettekandes vajalikuks lähemalt peatuda neist kahel: õigusemõistmise sisuga seonduval ning kohtulõivude temaatikal ja selle mõjudel. Lõpetuseks teen ühe konkreetse ettepaneku, mis puudutab põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse võimalikku edasist arengut.
Alustan õigusemõistmisest. Nii üllatav kui see ka pole, siis kuigi ühiskonna vajadus õigusemõistmise järele tingib kohtusüsteemi olemasolu, on küsimus sellest, mida mõista õigusemõistmise all, harva kohtupraktikas tähelepanu leidnud. Vajadus õigusemõistmise kui nähtuse täpsemaks määratlemiseks kerkis siiski Riigikohtu üldkogu ees möödunud aastal Tallinna Ringkonnakohtu taotluse tõttu. Riigikohtul tuli nimelt kontrollida, kas kohtute seaduse ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku need sätted, mis andsid kohtujuristile pädevuse määrata kohtuniku asemel ise rahaliselt kindlaks menetluskulud, on kooskõlas põhiseaduse §-ga 146, mille kohaselt mõistab õigust ainult kohus. Seega püstitas ringkonnakohus sisuliselt küsimuse, kes on põhiseaduse mõttes kohtus õigustatud õigust mõistma – kas peale kohtunike ka kohtuteenistujad. Oma s.a 4. veebruari otsuses asus Riigikohus seisukohale, et tsiviilkohtumenetluses menetluskulude kindlaksmääramine on õigusemõistmine põhiseaduse § 146 esimese lause tähenduses ning kohtujurist ei ole kohtunik põhiseaduse mõttes, millest tulenevalt tunnistati asjassepuutuvad sätted põhiseadusvastasteks ja kehtetuteks. Riigikohtu põhjendused on kokkuvõtlikult mõistetavad selliselt, et kui konkreetne ülesanne on käsitatav materiaalses mõttes õigusemõistmisena, siis saavad seda ülesannet täita üksnes kohtunikud. Kuigi Riigikohus ei andnud selle otsusega üldist ega kõikehõlmavat hinnangut, millised konkreetsed ülesanded on käsitatavad õigusemõistmisena ning millistel tingimustel ja kas üldse saab neid kohtus üle anda mittekohtunikest ametnikele, tuleneb Riigikohtu lahendist ühemõtteliselt, et põhiseaduse kohaselt ei saa kohtute töökoormust vähendada ega menetluse kiirust suurendada seeläbi, et materiaalses mõttes õigusemõistmise ülesandeid hakkavad kohtunike asemel täitma kohtuteenistujad, näiteks kohtujuristid.
Teiseks toob kõnealune lahend meid tagasi Riigikohtu varasema õigusemõistmist puudutava praktika juurde. Sellest juhindudes võib esile tuua vähemalt kaks omavahel seotud probleemide ringi, millele seadusandja võiks tähelepanu pöörata. Need on õigusemõistmise ülesande üleandmine institutsioonile, mis pole kohus ja kus seetõttu ei tööta kohtunik, ning kohustuslik kohtueelne menetlus.
Kohtusüsteemi töökoormuse vähendamiseks on seadusandja mitmes valdkonnas delegeerinud vaidluse esmase lahendamise ülesande mõnele muule institutsioonile kui kohus. Teatud juhtudel, näiteks väärteomenetluses, on asja kohtueelse läbivaatamise pädevus antud täitevvõimule. Samasse ritta on paigutatav ka Konkurentsiamet, kellele seadus omistab muu hulgas elektrituru osaliste vaheliste vaidluste lahendamise. Peale selle on seadusandja väga erinevate vaidluste lahendamiseks loonud spetsiifilisi institutsioone, mille koondmõistena kasutab riigivastutuse seadus terminit "seadusega vaidluse kohtuväliseks lahendamiseks loodud organ". Nimetagem siinkohal näidetena töövaidluskomisjoni, üürikomisjoni ja riigihangete vaidlustuskomisjoni. Olemuslikult täidavad kõik need institutsioonid ühte ülesannet, see on pooltevahelise vaidluse lahendamine. Paraku tuleb tõdeda, et nende organite tegevuse üldpõhimõtted ning institutsiooni- ja garantiiküsimused, nagu ka hilisem võimalus nende tehtud otsustusi kohtulikult vaidlustada, on valdkonniti reguleeritud erinevalt. Arvan, et aeg on küps kaalumaks, kas ka seadusega vaidluse kohtuväliseks lahendamiseks loodud organite tarvis oleks vaja luua ühtne üldregulatsioon, mis allutaks sellised institutsioonid ühtsetele toimimispõhimõtetele, arvestades seejuures isiku kohtukaebevõimalusega.
Teine põhimõtteline probleem puudutab vaidluse kohtueelseks lahendamiseks kehtestatud menetluskorda. Riigikohus on arvukates põhiseaduslikkuse järelevalve lahendites pidanud kohtusüsteemi tõhusat toimimist põhiseaduslikuks õigusväärtuseks. Kohustuslik nõue läbida enne kohtusse pöördumist kohtueelne menetlus mõnes kohtusüsteemivälises instantsis ei ole seetõttu iseenesest õiguslikult problemaatiline. Seda siiski vaid tingimusel, et kohtueelne menetlus ei kesta ülemäära kaua ning isikule, kes selles menetluses tehtud lahendiga ei nõustu, on tagatud põhiseaduse §-s 15 sätestatud kohtusse pöördumise õigus. Üldjuhul lasub kohtukaebeõiguse kasutamise korral kohtul kohustus lahendada vaidlus n-ö algusest peale. Menetlusseadus ei tohi kohtusse pöördumist selles olukorras käsitada edasikaebeõiguse teostamisena ja kohut apellatsiooniastmena kohtueelses menetluses tehtud lahendi suhtes. Leian, et neid kaalutlusi silmas pidades oleks seadusandjal Riigikohtu s.a 4. veebruari n-ö kohtujuristi asja otsuse valguses põhjust analüüsida Vabariigi Valitsuse algatatud ja praegu parlamendi menetluses oleva väärteomenetluse seadustiku eelnõu.
Möödunud aastal jätkus Riigikohtus ka riigilõivuseaduse eri sätete põhiseaduspärasuse kontroll. Mullu põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses lahendatud 66 asjast moodustasid riigilõivuasjad 31 asja. Üldse on Riigikohus kohtulõivude temaatikaga tegelenud alates 2009. aastast, olles seni tänavuse 31. mai seisuga põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses lahendanud ühtekokku 69 riigilõivuasja. Kuna tegemist on juba mitmeid aastaid väldanud protsessiga, siis oleks sissejuhatavalt ilmselt paslik meenutada mõningaid sellega seotud põhilisi asjaolusid. Mäletatavasti otsustas seadusandja alates 1. jaanuarist 2009 suurendada kohtumenetlustes tasutavaid riigilõive eelnevaga võrreldes mitte protsentides, vaid kordades. Sedavõrd drastiline kohtukulude kasv ei jäänud menetlusosaliste tähelepanuta, mistõttu samast, 2009. aastast alates on ka Riigikohus järjepidevalt kuni praeguseni pidanud lahendama taotlusi kontrollida erinevate tsiviil- ja halduskohtumenetluse jaoks kehtestatud lõivumäärade põhiseaduspärasust.
Riigikohus on alates 2011. aastast (otsus 12. aprillist 2011 AS Wipestrex asjas) olnud põhimõttelisel seisukohal, et kuigi põhiseaduse mõttes on lubatavad nii rahaliste vaidluste puhul vähemalt osa riigi õigusemõistmisele tehtavate kulutuste panemine menetlusosalistele kui ka kohtutee lõivustamine põhjendamatute ja pahatahtlike kaebuste vältimiseks, ei saa liiga kõrgeid riigilõivumäärasid siiski pidada mõõdukaks vahendiks nende eesmärkide saavutamiseks. Sellise hinnangu kujundamisel oli oluline koht ka võrdlevõiguslikel argumentidel, kuna alates 1. jaanuarist 2009 kehtestatud riigilõivud olid vähemalt rahaliste nõuete puhul kujundanud Eestist ühe Euroopa Liidu kõige suuremate kohtukuludega liikmesriigi. Kuigi 1. juulist 2012 alandas seadusandja riigilõivumäärasid tunduvalt, ei saa nii kohtusüsteemi kui ka kohtusse pöördujate jaoks 2009. aastal toimunud järsu kohtulõivumäärade tõstmise tagajärgi kuidagi likvideerituks pidada. Nii on Riigikohtul pärast 1. juulit 2012 aset leidnud riigilõivumäärade alandamist tulnud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses lahendada 47 uut riigilõivuseaduse eelmist redaktsiooni puudutavat kohtuasja. See teeb keskmiselt kaks taotlust ühes kalendrikuus. Kujundlikult väljendudes võib seega julgelt väita, et Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumist on kujunenud lõivukohus.
Seega jätkub kohtutes ka pärast pea kaks aastat tagasi toimunud kohtulõivumäärade langetamist endiselt juba kehtetute seaduste alusel määratud riigilõivumäärade kontroll. Niisuguse olukorra põhjused peituvad peaasjalikult kahes teguris. Esiteks asjaolus, et kogu senine kohtulõivude põhiseaduspärasuse kontroll on toimunud kitsalt konkreetse normikontrolli korras, mis seni valitsevate arusaamade kohaselt lubab kohtul võtta seisukoha vaid üksikut asja puudutava lõivumäära põhiseaduspärasuse kohta. Ajavahemikul 2009–2012 kehtinud kohtulõivude põhiseaduspärasuse abstraktse normikontrolli juurde on jõutud alles s.a 16. jaanuaril, mil õiguskantsler pöördus Riigikogu poole ettepanekuga, mis puudutas kehtetute kõrgete riigilõivumäärade jätkuvat mõju kohtumenetluses.
Teiseks ei saa märkimata jätta sedagi, et kui Riigikogu vähendas alates 1. juulist 2012 kohtulõive, siis tehti seda üksnes tulevikku suunatuna, jättes lahendamata liiga kõrgete riigilõivumäärade küsimuse nendes kohtuasjades, mis said alguse ajavahemikus 1. jaanuar 2009 – 30. juuni 2012 ning mille puhul pole menetlus praeguseks veel jõustunud kohtulahendiga lõppenud. Arvestades tsiviil- ja halduskohtumenetluse seadustikus sisalduvaid enamtasutud riigilõivu tagastamise regulatsioone, taotlevad menetlusosalised endiselt kohtutelt varem (kuni 30. juunini 2012) kehtinud liiga kõrgete riigilõivumäärade põhiseaduspärasuse kontrolli. Menetlusosaliste selline teguviis on ka täielikult mõistetav, sest nimetatud perioodil kohtus käimisel on nõutud kordades enam lõivu kui ajavahemikul enne ja pärast seda.
Kokku võttes ei saa seega alates 1. jaanuarist 2009 kehtestatud liiga kõrgete kohtulõivumäärade probleemi mingil juhul lõplikult lahendatuks pidada – tegemist on õigusliku probleemiga, mis püsib seni, kuni kohtusüsteemis kestab enne 1. juulit 2012 esitatud kaebuste läbivaatamine. Uute võimalike põhiseaduslikkuse järelevalve menetluste arv on niisiis prognoosimatu. Lahendus praeguseks juba rohkem kui viis aastat kestnud liiga suurte kohtulõivude saagale saabub, kui Riigikogu lahendab tagasiulatuvalt enne 1. juulit 2012 kohtusse pöördunute enammakstud lõivude küsimuse seadusega. Hea meel on tõdeda, et tunneli otsast paistab lõpuks ometi valgus, sest Riigikogu on õiguskantsleri 16. jaanuari ettepaneku realiseerimiseks lõpetanud kohtute seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu teise lugemise.
Tulles nüüd alates 1. juulist 2012 kehtestatud n-ö uute kohtulõivude juurde, peab märkima, et põhiseaduslikkuse järelevalve korras on seni nende puhul kontrollimist leidnud vaid üks aspekt. Nimelt see, kas põhiseadusega on kooskõlas olukord, kus kohtusse pöördumisel tasutava riigilõivu määr on erinev sõltuvalt sellest, kas kohtukaebus esitatakse elektroonilise e-toimiku süsteemi kaudu või mõnel muul viisil, näiteks paberil. Riigikohtu vastus sellele küsimusele oli selgelt eitav. Pidades silmas, et kohtusse pöördumise õigus on ühtlasi põhiõiguste kaitse eeltingimus, ei pidanud Riigikohus oma 10. detsembri 2013. aasta otsuses esmajoones võrdsuspõhiõigusega kooskõlas olevaks seda, kui kohtulõivu suurus seatakse sõltuvusse kaebuse esitamise viisist. Kindlasti on põhiseaduslikus mõttes legitiimne, kui seadusandja soovib tõhustada kohtuasjade lahendamist, kuid seda ei tohiks saavutada kohtusse pöördujate isesuguse rahalise kohtlemise teel. E-toimiku kaudu kaebuse esitajale soodsama lõivumäära kehtestamine seda paratamatult tähendabki, sest tõstatab enesestmõistetava küsimuse, miks peab inimene, kes arvutit kasutada ei oska ega digiallkirja anda ei saa, maksma kohtuskäimise eest rohkem kui selles vallas end kodus tundev menetlusosaline või miks peab rohkem maksma mõne teise Euroopa Liidu riigi kodanik kui digiallkirjaõigusega Eesti kodanik.
Mida öelda kohtulõivude põhiseaduspärasuse kontrollimise alateema kokkuvõtteks? Riigikohtu eelmine esimees Märt Rask on oma 2011. aasta parlamendiettekandes põhjendatult märkinud, et peale sotsiaal-majanduslike aspektide tuleb lõivumäärade üle otsustamisel alati ka silmas pidada, et õigusemõistmine on üks riigi tuumikfunktsioone, mille täitmine peab olema tagatud sõltumata sellest, kas isikul on selle eest võimalik tasuda või mitte. See tähendab muu hulgas, et kohtulõive ei ole võimalik vaadelda lahus menetlusabi andmise süsteemist. Mida rohkem tõuseb kohtulõivude puhul esile nende tõkestav mõju ehk mida kõrgemad need määrad on, seda enam tuleb kohtutel tegeleda menetlusabi osutamisega. Aastatel 2009–2012 toimunud kohtulõivude järsk suurendamine on seda tõdemust ka praktiliselt kinnitanud. Seadusandja püstitatud eesmärk vähendada kohtulõivude suurendamise kaudu esitatavate kaebuste arvu jäi saavutamata juba ainuüksi põhjusel, et isegi kui eeldada, et kõrged lõivumäärad vähendasid kohtusse pöördumiste arvu, sõi tänu sellele vabanenud ressursi ära samavõrra kasvanud menetlusabi taotluste hulk.
Teiseks ei tohi lõivumäärade üle arutledes kunagi unustada, et kohtupidamise kulukus on rahvusvahelise mõõtmega võrdlusobjekt, mille kaudu hinnatakse üksikute riikide ettevõtluskeskkonna atraktiivsust. Nii arvestab Maailmapank oma iga-aastases riikide ettevõtluskeskkonna ja lepingute täidetavuse tagamise hindamise raportis alati ühe indikaatorina seda, kui kõrge on ettevõtja jaoks oma potentsiaalse nõudeõiguse kohtuliku maksmapanemise hind. Eesti seisab nende kriteeriumide alusel Maailmapanga 2014. aasta raporti kohaselt 189 maailma riigi seas 26. kohal, olles eelmise aastaga võrreldes tõusnud kahe koha võrra. Vaatamata sellele ei jäta raport Eestit puudutava probleemina märkimata, et kuigi Eesti on kohtukulude määrasid alandanud, on meie kohtutes rahaliste nõuete puhul endiselt Euroopa Liidu ja OECD riikide kõrgeimaid lõivumäärad, moodustades 11,9% nõude summast. Seejuures tuleb tõdeda, et uuringu andmeteks on võetud praegu kehtivad, s.o alates 1. juulist 2012 jõustunud madalamad lõivumäärad. Seega peame endale aru andma, et kohtusüsteem ei ole kitsalt põhiõigusi kaitsev institutsioon, vaid maailmakaubanduse kontekstis iseloomustatakse selle usaldusväärsuse ja õigusabikulude kriteeriumide kaudu ka riikide investeerimiskliimat.
Kolmandaks koorub Riigikohtu kohtulõivude põhiseaduslikkuse järelevalve praktikast üks põhimõtteline probleem, mis puudutab Riigikogu. Menetlusosalisena riigilõivuasjades Riigikohtule antud arvamustes on põhiseaduskomisjon Riigikogu nimel järjekindlalt avaldanud arvamust, et ajavahemikul 1. jaanuar 2009 – 30. juuni 2012 kehtinud kohtulõivumäärad olid põhiseadusvastased. Tegemist on olnud põhiseaduskomisjoni järjepideva seisukohaga. Oma kirjalikus arvamuses 9. oktoobrist 2013 märgiti: "Riigikogu põhiseaduskomisjon on korduvalt väljendanud seisukohta, et enne 30.06.2012 kehtinud riigilõivude suurused hagihinnalt olid ebaproportsionaalsed ning tuleks seetõttu põhiseadusvastaseks tunnistada, ning loobub edaspidi arvamuse andmisest sarnastes asjades." Põhiseaduse §-st 113 tulenevalt kehtestab teadupärast riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed seadusandja. Seega on ka riigilõivude üle otsustamine Riigikogu ainupädevuses, mis tähendab, et ka juba kehtestatud kohtulõivusid saab muuta vaid parlament. Seega tekib siit loomulik küsimus, et kui ka riigilõive kehtestama õigustatud parlament ise on põhiseaduskomisjoni vahendusel avaldanud arvamust, et kogu ajavahemikul 1. jaanuar 2009 – 30. juuni 2012 toiminud riigilõivumäärade regulatsiooni tuleb pidada põhiseadusvastaseks, siis miks ei ole parlament omal algatusel juba varem võtnud midagi ette olukorra muutmiseks.
Paratamatult jääb mulje, et kuigi ootamatu kohtulõivude suurendamise algatus pärines seadusandjalt, on selle tagajärgede likvideerimine ehk puudutatud isikute põhiõiguste kaitse jäänud üksnes kohtusüsteemi õlgadele. Julgen siiski arvata, et parlamendi tahtmatus härjal sarvist haarata ei ole ajendatud soovist täita menetlusosaliste arvel riigikassat, sest nagu öeldud, ei ole kohtulõivude küsimust menetluses olevates asjades võimalik lahendada teisiti, kui juba tasutud põhiseadusvastast lõivu osaliselt menetlusosalistele tagasi makstes. Pigem iseloomustab lõivude ümber kujunenud olukord üldisemat muret tekitavat tendentsi parlamendi võimu vähenemise ja täitevvõimu kesksema riigivalitsemise mudeli suunas. Siinkõnelejale näib, et oleme juba mõnda aega olnud tunnistajaks mõnetisele parlamendivõimu erosioonile, tingituna eri põhjustest. Kahtlemata on oma osa ka eri eluvaldkondade muutumisel järjest spetsiifilisemaks, mis omakorda eeldab nendes vajalike otsustuste langetamiseks üha enam eriteadmisi. Viimane on paraku meie riigiõiguslikus evolutsioonis koondunud peaasjalikult täitevvõimu juurde, nii et parlament on jäänud vaeslapse rolli. Riigikogu liikmeid nende töös toetavate tugistruktuuride tugevdamisest on aeg-ajalt räägitud, kuid kahjuks pole need kavad seni otsustaval määral realiseerunud. Väärib siiski rõhutamist, et põhiseaduse §-st 3 tuleneva parlamendireservatsiooni põhimõtte kohaselt ei saa nende küsimuste lahendamist, mida põhiseaduse kohaselt on kohustatud tegema seadusandja, kellelegi edasi delegeerida. Seega peab Riigikogu vajaduse korral suutma võtta initsiatiivi ja olema suuteline algatama seaduseelnõusid ka ilma ühegi teise institutsiooni ettepanekuta. Vastasel korral oleme – kui laenata Euroopa Inimõiguste Kohtu sõnavara – tõsise struktuurse probleemi ees, mille sisu on põhiseaduses ette nähtud võimude tasakaalu mehhanismi kahtluse alla sattumine.
Lõpetuseks soovin teha ühe ettepaneku, mis puudutab meie põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse mudeli võimalikke arengusuundi. Nagu juba ettekande sissejuhatavas osas esitatud menetlusandmetest nähtus, domineerib Eestis põhiseaduslikkuse järelevalves kohtute alustatav konkreetne normikontroll, samas kui abstraktse järelevalve osa on väike. Viimane mõjutab omakorda ka põhiseaduslikkuse järelevalve kohtupraktika olemust, mis on valdavalt keskendunud subjektiivsete õiguste rikkumisest tekkinud vaidluste lahendamisele. Seega võib öelda, et meie praegune põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus on üsnagi kohtusüsteemikeskne ja selle tunnetatud probleemide nägu. Olen siiski seda meelt, et põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses sisalduvat potentsiaali võiks senisest tulemuslikumalt ära kasutada, avardades seda menetlust algatama õigustatud isikute ringi. Pean siin silmas, et näiteks puudub meie õiguskorras praeguseni parlamendi liikmetel endil õigus pöörduda menetletud seaduse põhiseaduspärasuse kontrolliks vahetult põhiseaduskohtu poole. Ometi on sellise kohtukaebetee näol tegemist Euroopa riikides võrdlemisi levinud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise viisiga.
Kasutan siinkohal juhust, et kutsuda Riigikogu üles kaaluma sellise võimaluse seadustamist ka meie parlamendi jaoks, positiveerides näiteks Riigikogu fraktsiooni õiguse algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust. Arvan, et selle ettepaneku vastuvõtmine üheaegselt tugevdab demokraatia põhimõtet, annab parlamendi vähemusele efektiivse kaitse võimaluse oma seisukohtade esindamisel ning toob põhiseaduse sätte ja mõtte senisest enam parlamentaarsete diskussioonide keskmesse. Mõistagi on sellisel ettepanekul vähene veetlus koalitsiooni moodustavate erakondade vaatenurgast, sest tegelikkuses kujuneks põhiseaduskohtu poole pöördumine ilmselgelt eeskätt opositsiooni moodustavate erakondade töövahendiks, mida kinnitab ka teiste riikide praktika. Samas ei saa toimiva demokraatia tingimustes koalitsiooni ja opositsiooni rollide vahetumist kuidagi välistada. Kindlasti aga sisaldub Riigikogu fraktsioonidele põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise õiguse andmises võimalus liikuda senisest enam koalitsiooni ja opositsiooni konsensuspoliitika poole. Ühtlasi pakuks see tõsiseltvõetavat alternatiivi praeguses parlamendipraktikas vähemuse kaitseks ikka ja jälle kasutust leidvale obstruktsionismile. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise õiguse kuritarvitamine oleks seejuures tõhusalt ära hoitud kohustusega sõnastada oma vastuväited õigustloovale aktile põhiseaduse taustal juriidiliselt argumenteerituna. Olen seda meelt, et Riigikohtu seisukohalt looks parlamendi fraktsioonidele järelevalvemenetluse algatamise õiguse andmine ühelt poolt vahetu diskussioonivõimaluse parlamendi ja põhiseaduskohtu vahel, teisalt aga rikastaks see kindlasti ka meie senist riigiõiguslikku diskursust, avardades põhiseadusliku praktika algatamise võimalusi.
Ettekande kokkuvõtteks teen parlamendile kolm ettepanekut. Esiteks, analüüsida menetlusseadustikes sisalduvat kohtunike ja kohtuteenistujate vahelist pädevuste jaotust, eesmärgiga vältida materiaalses mõttes õigusemõistmise ülesannete delegeerimist väljapoole kohtunikkonda, ning kaaluda kohtuväliste vaidluste lahendamise organite jaoks ühtse regulatsiooni loomist. Teiseks, võimalikult kiiresti viia tagasiulatuvalt põhiseadusega kooskõlla ajavahemikus 1. jaanuarist 2009 kuni 30. juunini 2012 kehtinud riigilõivuseaduse kohtulõivusid puudutavad sätted. Ja kolmandaks, kaaluda põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamiseks õigustatud isikute ringi parlamendi fraktsioonide lisamist. Tänan tähelepanu eest!