Lugupeetud juhataja! Head kolleegid! Ma annan teile ülevaate riigieelarve seaduse eelnõu 513 teise lugemise jätkamisega seonduvast informatsioonist.
Uue riigieelarve seaduse eelnõu andis Vabariigi Valitsus Riigikogule üle 21. oktoobril 2013. aastal ja jõustumise ajaks oli sel hetkel sätestatud 1. jaanuar 2014.
Eelnõu sellisel kujul esitamise tingisid järgmised põhjused. 2011. aasta detsembris jõustunud Euroopa Liidu Nõukogu direktiiv 2011/85/EL on seadnud liikmesriikidele kohustuse määrata kindlaks valitsussektori ühtsete reeglite rakendumine, et tagada valitsussektori eelarvedistsipliini. Direktiivi järelmeetmes, nn fiskaallepingus, sätestatakse valitsussektorile eelarve tasakaalu reegel ja automaatne korrigeerimismehhanism, mis käivitub automaatselt, kui kaldutakse kõrvale Euroopa Liidu õigusest tulenevatest kriteeriumidest ehk keskpika perioodi eelarve-eesmärgist või selle saavutamisele suunatud kohandamiskavast. Lepingu kohaselt tuleb eelarve tasakaalu reeglid fikseerida eelistatavalt riigi põhiseaduses või seaduses, mille alusel võetakse vastu iga-aastaseid eelarveid. Direktiivi ülevõtmiseks riigisisesesse õigusesse on vaja muuta kehtivat riigieelarve seadust, kuna eelmine riigieelarve seadus võeti vastu aastal 1999, põhjalikumalt muudeti seda viimati aastal 2003 ning seetõttu on regulatsioon aegunud ja eelarvestamise arenduste elluviimise võimalused piiratud. Seoses sellega koostati uus riigieelarve seaduse ehk nn baasseaduse eelnõu, et valdkonda terviklikult ja ajale vastavalt reguleerida ning riigi finantsjuhtimist korraldada.
Korraks peatun seaduse eesmärkidel. Nimelt on eesmärk kehtestada eelarvereeglid, arvestades valitsussektori struktuurse eelarvepositsiooni tasakaalunõuet, seada kohaliku omavalitsuse üksusele erakorraline laenupiirang tulenevalt valitsussektori eelarvepositsioonile Euroopa Liidu seatud piiridest ning arendada majandusprognoosi ja rahandusprognoosi regulatsioone. Riigi eelarvestrateegia koostamisel nähakse ette kululagede kinnitamine, täpsustatakse eelarvestrateegia sisunõudeid ja rahastamiskava, korraldatakse strateegilist juhtimist ning luuakse eeldused tegevuspõhise eelarve kasutusele võtmiseks. Eesmärk on ka täiendada ja ühtlustada rahavoo juhtimise regulatsiooni, koondada riigi lühiajaliste ja pikaajaliste võlakohustuste piirmäärasid ning ajakohastada kassareservi ja stabiliseerimisreservi regulatsioone.
Edastan teile info eelneva menetluse kohta Riigikogus. Eelnõu esimene lugemine toimus 6. novembril. Selle järel laekus 34 muudatusettepanekut Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsioonilt, samuti tulid arvamused Riigikontrollilt, Eesti Tööandjate Keskliidult, põhiseaduskomisjonilt ja Euroopa Keskpangalt ning ettepanekud Rahandusministeeriumilt. Nende põhjal tehti eelnõus mitmeid muudatusi, millest olulisemad puudutasid strateegiliste arengudokumentide regulatsioone (muu hulgas lisati põhiseaduslike institutsioonide kohta erand valitsemisala arengukava koostamisel), riigi eelarvestrateegia esitamist Riigikogule viivituseta pärast kinnitamist Vabariigi Valitsuses, põhiseaduslike institutsioonide iseseisvat otsust tegevuspõhise eelarve kasutusele võtmiseks, stabiliseerimisreservi allikate täiendamist riigi konsolideerimata rahavoolise ülejäägiga ning tasandusfondi ja toetusfondi aluseks olevate arvnäitajate väärtuste määramist riigieelarvega.
Eelnõu teine lugemine toimus siin saalis 15. jaanuaril 2014. Rahanduskomisjon otsustas teise lugemise katkestada, et arutada eelnõuga seonduvaid probleeme edasi ja koostada uusi muudatusettepanekuid. Rahanduskomisjon valmistas eelnõu teise lugemise jätkamist ette 28. ja 30. jaanuaril ning lisaks veel 10. ja 11. veebruaril.
Muudatusettepanekute esitamise tähtajaks, 23. jaanuariks, laekus Riigikogu liikmetelt, fraktsioonidelt ja komisjonidelt kokku 29 muudatusettepanekut, sh Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsioonilt 22, Riigikogu liikmelt Andres Herkelilt 4 ning Riigikogu liikmetelt Neeme Suurelt ja Rannar Vassiljevilt 3. Rahanduskomisjonile laekus eelnõu kohta pärast teise lugemise katkestamist täiendav arvamus põhiseaduskomisjonilt, sh kohaliku omavalitsuse üksusi puudutavate sätete põhiseaduspärasuse kohta, kiri põhiseaduskomisjonilt avalik-õiguslike juriidiliste isikute eelarve menetlust puudutavatest probleemidest, kultuurikomisjoni arvamus eelnõu § 84 kohta ning Riigikogu Kantselei õigus- ja analüüsiosakonna arvamus eelnõu kohta.
Lähtuvalt laekunud muudatusettepanekutest, arvamustest ja kirjadest ning enne teist lugemist komisjonis arutlusel olnud probleemidest koostas rahanduskomisjon eelnõu teise lugemise jätkamiseks 38 muudatusettepanekut. Ettepanekute selgitused on toodud muudatusettepanekute loetelus. Eelnõus on pärast teist lugemist tehtud ka keelelisi ja tehnilisi muudatusi. Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsiooni ettepanekud suures osas kattusid ettepanekutega, mis nad olid esitanud eelnõu teiseks lugemiseks.
Kui vaadata kõiki 29 esitatud muudatusettepanekut, siis võib nentida, et rahanduskomisjon arvestas kahte neist täielikult ja viit sisuliselt või osaliselt. Ülejäänud muudatusettepanekud jättis komisjon arvestamata põhjustel, millest olulisemad on järgmised.
Muudatusettepanek nr 5. Tasakaalureegel kujutab endast valitsuse ja teiste valitsussektori institutsioonide tegevuse olulist piirangut. Ettepaneku arvestamisel tekiks seaduses konkreetse arvulise nõude asemel ebamäärane konstruktsioon: vajaduse korral piiratakse teiste institutsioonide tegevust, lähtudes mitte seaduse konkreetsest nõudest, vaid eelarvestrateegias valitsuse seatud eesmärgist.
Muudatusettepanek nr 6. Keskvalitsuse juriidilisel isikul ei ole oma keskpika perioodi eelarve-eesmärki. Ettepanek eeldaks igale asutusele eelarvepositsiooni eesmärgi seadmist, mis oleks mõttetult keeruline.
Muudatusettepanek nr 7. Eelnõuga nähakse ette, et seadusega või seaduse alusel tuleb keskvalitsuse juriidilistele isikutele kehtestada netovõlakoormuse ja finantsplaani esitamise nõuded. Paragrahvi 2 lõike 2 kohaselt ei ole sotsiaalkindlustusfondid keskvalitsuse juriidilised isikud. Haigekassa ja töötukassa kuuluvad sotsiaalkindlustusfondide hulka ja neile ei laiene netovõlakoormuse ja finantsplaani esitamise nõuded. Isikute kuulumist või mittekuulumist ühte või teise gruppi ei määra kindlaks käesolev eelnõu, vaid § 2 lõikes 1 viidatud määruse kohaselt Statistikaamet. Eelnõu § 5 lõigetest 2 ja 3, §-st 9 ning §-st 10 tulenevalt tuleb reeglite keskvalitsuse juriidilistele isikutele kohaldamiseks sätestada need reeglid vastava isiku tegevust reguleerivas seaduses. Eesti Haigekassa ja Eesti Töötukassa tegevust reguleerivad nende kohta käivad seadused, kuhu nimetatud reegleid sisse ei viida.
Muudatusettepanek nr 8. Ettepaneku sõnastus ei muuda protsessi, otsuse teeb Vabariigi Valitsus, analüüsi esitab rahandusminister.
Muudatusettepanek nr 9. Kompenseerimismehhanismi leevendamine toob kaasa defitsiidi kompenseerimise perioodi liigse pikenemise. Aastaseks kompensatsiooninõudeks on eelnõus võetud seesama 0,5% SKT-st, mille võrra eelarvepositsiooni parandamist aastas nõuab stabiilsuse ja kasvu pakt riigilt siis, kui see ei ole veel oma keskpika perioodi eelarve-eesmärki saavutanud.
Muudatusettepanek nr 13. Rahalised otsused on koondatud riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve protsessi, kus tasakaalustatakse arengukavades esitatud vajadused ja riigi tulude võimalused. Otsustamine üksikute arengukavade kaupa ei tagaks, et kõik kuluotsused tehakse samal ajal. Samaaegne otsustamine võimaldab kulualternatiive võrrelda. Arengukavad on pikema perspektiiviga kui riigi eelarvestrateegia. Neljast aastast pikemad rahastamismahud on küsitavad. Eelnõus on sätestatud arengukava maksumuse prognoos kogu arengukava kehtimise ajaks. Lisaks tuleb samal ajal esitada rakendusplaan esimeseks neljaks aastaks kooskõlas kehtiva riigieelarve seaduse võimalustega.
Muudatusettepanek nr 14. Valitsemisalade arengukavad on Vabariigi Valitsuse enesekorralduse küsimus. Rahalised kulutused on ka praegu toodud valitsemisala arengukava finantsplaanis ehk riigi eelarvestrateegia taotluses.
Muudatusettepanek nr 16. Ettepanek teeks kõigi valdkondade arengukavade kinnitajaks Vabariigi Valitsuse asemel Riigikogu, mis ei ole kooskõlas võimude lahususe põhimõttega. Valdkondade arengukavad käsitlevad poliitikate elluviimist, mis on Vabariigi Valitsuse pädevuses. Rahanduskomisjoni ettepanekuga sätestatakse, et Riigikogu ülesanne on strateegilise arengudokumendina koostada ja vastu võtta poliitika põhialused. Poliitika põhialused on arengudokument, milles määratakse kindlaks poliitikavaldkonna visioon, üleriigiline eesmärk ja prioriteetsed arengusuunad.
Muudatusettepanek nr 19. Arengukavade täitmise aruannete arutelu Riigikogus ei välista ka praegune regulatsioon. Riigi tegevuse kohta esitatakse ülevaade riigi majandusaasta aruannetes, mis katavad kogu riigi tegevuse, sh arengukavades sisalduva.
Muudatusettepanek nr 20. Valitsemisalade arengukavad on ministrite tööinstrumendid ja neid viiakse ellu tegevuskavade abil. Tegevuskava tervikuna kinnitab Vabariigi Valitsus.
Muudatusettepanekud nr 21 ja 22. Kehtiv regulatsioon, et seda valdavalt reguleerib ühe määrusega Vabariigi Valitsus, on piisav.
Muudatusettepanek nr 26. Riigieelarve peab põhiseaduse § 115 kohaselt sisaldama kõiki riigi kogutavaid tulusid, olenemata sellest, kas need antakse edasi või mitte. Tulumaksuseadus ja maamaksuseadus kasutavad väljendit "laekub kohaliku omavalitsuse üksusele", mis tähendab, et kohalik omavalitsus on raha lõppsaaja. See ei välista, et need maksud on riigieelarves toodud edasiantavate maksudena.
Muudatusettepanek nr 47. Stabiliseerimisreservi ümberkujundamine toimub eesmärgiga kasutada seda kriisiolukordade rahastamiseks, sest riigil ei pruugi kriisiolukorras olla võimalik kiiresti ja sobivas mahus võlakohustusi võtta. Riigi kõik olulised investeeringud tuleb kajastada riigieelarves ning nende finantseerimine tagatakse riigieelarve vahenditest, sh vajaduse korral laenu võttes.
Muudatusettepanekud nr 50, 63 ja 64. Kuupäev on valitud selliselt, et suvises majandusprognoosis ehk eelarveprotsessis oleks võimalik haigekassa ettepanekuga arvestada. Mitteametlikult esitatakse suvise majandusprognoosi tulemused haigekassale augusti alguses, mis jätab haigekassa nõukogule piisava ajavaru esitada oma ettepanek eelarvepositsiooni kohta.
Rahanduskomisjon esitas koostöös Rahandusministeeriumiga eelnõu teise lugemise jätkamisele mitmeid muudatusi. Olulisemad neist on järgmised. Eesti Panga juurde luuakse eraldi nõuandekoguna eelarvenõukogu, et mitte panna eelarvenõukogu ülesandeid Eesti Pangale. Muudatus tuleneb Euroopa Keskpanga arvamusest eelnõu kohta.
Strateegilise arengudokumendi liigina sätestatakse ka poliitika põhialused. Tegemist on Riigikogu tasandi arengudokumendiga, mis on oma olemuselt kõige pikaajalisem, riiklikke väärtusi kandev, pikaajalise vaatega ja terviklik arengudokument, mis kirjeldab riigi arenguvisiooni prioriteetsetes valdkondades ning mille vastuvõtmise ainuõigus on Riigikogul.
Sätestatakse, et põhiseaduslikud institutsioonid ei ole kohustatud koostama strateegilisi arengudokumente. Lisatakse säte, et riigieelarve seaduses ei saa esitada muu seaduse muutmise või kehtetuks tunnistamise sätteid. Tagatakse, et tasandusfondi jaotamise aluseks olevate arvnäitajate väärtused määratakse riigieelarvega. Kohaliku omavalitsuse üksuste rahastamise stabiilsuse suurendamiseks kehtestatakse kohaliku omavalitsuse finantsjuhtimise seaduses tasandusfondi valem. See põhimõte jõustub 2017. aastal. Sätestatakse, et kõik kohalike omavalitsuste riiklike ülesannete kulud peavad olema funktsioonipõhiselt eristatud Riigikogus vastuvõetud riigieelarves.
Põhiseaduslike institutsioonide sõltumatuse tagamiseks tuuakse eelnõusse sisse erand, mille kohaselt on nad ministeeriumidega sarnaselt kululae 50%-ga seotud vaid juhul, kui Riigikogu ei ole riigieelarvega teisiti määranud. Sätestatakse, et häirete või piirangute korral riigieelarvest väljamaksete tegemisel peavad olema tagatud väljamaksed põhiseaduslikele institutsioonidele. Taastatakse rahandusministri võimalus ajutiselt piirata väljamaksete tegemist, kui riigieelarve tulud laekuvad kavandatust väiksemas mahus. Muudetakse finantskontrollisüsteemi regulatsiooni, jättes iga asutuse juhile õiguse otsustada, milliste konkreetsete meetmete abil finantskontrollisüsteem üles ehitada.
Sellest eelnõust jäetakse välja § 84 punktid 7–12. Need on sätted, millega suurendatakse Eesti Rahvusringhäälingu nõukogu koosseisu ühe liikme võrra, kelle nimetab kultuuriminister ja kes peab eelnõu kohaselt olema kultuurivaldkonna rahastamise asjatundja. Eelnõus pole nõukogu koosseisu muudatustega kaasnenud sisulisi mõjusid välja toodud ega analüüsitud.
Eelnõusse viiakse sisse mitmed kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse muudatused, mis korrastavad finantsreeglite süsteemi.
Sätestatakse, et Riigikogule esitatav riigieelarve eelnõu peab vastama avaldatud seadustele ja enne riigieelarve esitamist Vabariigi Valitsuses Riigikogus algatatud eelnõudele. Sätestatakse, et riigieelarve eelnõu kohta esitatud muudatusettepanek peab sisaldama kõiki muudatustega kaasnevate riigieelarve eelnõu muudatuste täpseid sõnastusi ja omavahel seotud muudatused riigieelarve eelnõu tuludes, kuludes, investeeringutes või finantseerimistehingutes esitatakse ühe muudatusettepanekuna.
Täpsustatakse töötuskindlustuse seaduse muudatusi töötuskindlustusmakse määrade muutmise osas.
Komisjoni ülejäänud muudatused täpsustavad sõnastust ja viiteid, ühtlustavad ning loovad õigusselgust, samuti on tehtud muudatusi eelnõu struktuuris ja normitehnilisi muudatusi.
Nüüd annan lühidalt informatsiooni komisjonile laekunud arvamuste kohta. Põhiseaduskomisjonilt tuli täiendav arvamus strateegilise planeerimise süsteemi regulatsiooni kohta riigieelarve seaduse eelnõu teise lugemise tekstis. Ta tõi oma arvamuses välja vajaduse näha eelnõus ette kõik strateegiliste dokumentide tasandid, mis tagaks tervikliku pildi Riigikogu ja valitsuse rollist strateegilisel planeerimisel. Kõik järgneva tasandi strateegilised dokumendid peaksid lähtuma eelneva tasandi dokumentides sätestatust ning lisaks tuleks eelnõus sätestada poliitika põhialuste heakskiitmine, mis peaks kuuluma Riigikogu pädevusse. Nende väljatöötamine võib jääda Vabariigi Valitsuse ülesandeks. Nagu ma mainisin, need muudatused me eelnõus ka tegime.
Lisaks tuli põhiseaduskomisjonilt kiri eelnõu sätete vastavuse kohta põhiseadusele kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseaduslike tagatiste arvestamise aspektist lähtuvalt. Põhiseaduskomisjoni kiri käsitles avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid riigieelarve eelnõu menetluses. Sellest eelnõust põhiseaduskomisjoni arvamuse kohaselt ei selgu, millised on ministri õigused ministeeriumi valitsemisala eelarve kujundamiseks ning avalik-õiguslike juriidiliste isikute eelarvete täitmise kontrollimiseks. Põhiseaduskomisjon teeb ettepaneku, et eelnõu edasisel menetlemisel võiks kaaluda võimalusi, kuidas täpsustada ministri õigusi avalik-õiguslike juriidiliste isikute rahastamise vajaduse üle peetavatel läbirääkimistel ja eelarve täitmise kontrollimisel või kuidas muuta juriidiliste isikute eelarve täitmise korda muul viisil ja selliselt, et eelarveläbirääkimiste käigus oleks tagatud nende konkreetsete rahavajaduste sisuline kaalumine. Need muudatusettepanekud leidsid rahanduskomisjonis heakskiidu.
Ka kultuurikomisjon saatis oma arvamuse, nagu ma enne mainisin. Ta tegi ettepaneku jätta eelnõust välja § 84 punktid 7–12, mis suurendaksid Eesti Rahvusringhäälingu nõukogu koosseisu ühe liikme võrra, kelle nimetaks kultuuriminister ja kes peaks eelnõu kohaselt olema kultuurivaldkonna asjatundja. Selle muudatuse me ka tegime.
Riigikogu Kantselei õigus- ja analüüsiosakond esitas arvamuse §-de 17 ja 18 põhiseaduspärasuse kohta, mida me olime palunud, ja nende kooskõla kohta Riigikogu kodu- ja töökorra seadusega. See informatsioon on ära toodud seletuskirjas. Võtan õigus- ja analüüsiosakonna arvamuse kokku lausega, et §-d 17 ja 18 ei riku Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse põhiseaduslikku pädevust, vaid peavad kinni põhiseadusest tulenevatest raamidest.
Nüüd lisainfo komisjonis kõne all olnud teemade kohta. Põhiküsimusi ma muudatusettepanekutest rääkides juba puudutasin. Lisaks oli kõne all valdkondade arengukavade arutelu Riigikogus. Riigieelarve seaduse kohaselt esitab Vabariigi Valitsus enne kinnitamist arengukava Riigikogule arutamiseks. Arengukava arutelu Riigikogus reguleerib Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 156, mis näeb ette protseduuri, kuidas toimub arutelu ja esitatakse Riigikogu seisukohad Vabariigi Valitsusele. Kui Riigikogu soovib oma seisukohti arengukava kohta lisaks juhtivkomisjoni hinnangule ja teiste poliitiliste jõudude esindajate arvamusele kirjalikult fikseerida, on tal see Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 154 kohaselt võimalik, kui ta võtab vastu otsuse ja esitab valitsusele oma ettepaneku.
Komisjonis oli meil juttu ka riigi eelarvestrateegia kululagedest. Riigi eelarvestrateegia esitab Vabariigi Valitsus pärast kinnitamist viivitamata Riigikogule. Praegu seda baasseaduses sätestatud ei ole, see on täiesti uus meede, mis baasseadusesse juurde tuleb. Eelarve kasutamise aruande sisukuse teema oli ka komisjonis kõne all. Riigikogu-poolse järelevalve tagamiseks on Riigikontroll soovitanud riigieelarve seadusega kehtestada täpsed nõuded valitsuse esitatavale tegevusaruandele ja lisada olulised aruande struktuuri puudutavad nõuded seadusesse. Siin toimub koostöö Rahandusministeeriumiga. Nende selgituse kohaselt on riigieelarve täitmise aruande vorm kinnitatud riigi raamatupidamise üldeeskirja lisaga nr 7 "Raamatupidamise aastaaruande vorm" ja riigieelarve täitmise aruande koostamise kohta on olemas ka juhend, mis on avaldatud Riigi Tugiteenuste Keskuse kodulehel.
Lõpuks võttis juhtivkomisjon vastu otsused ja ettepanekud. Rahanduskomisjon teeb ettepaneku võtta eelnõu teise lugemise jätkamiseks täiskogu päevakorda 12. veebruaril ehk täna (see otsus oli konsensuslik). Komisjoni ettepanek on eelnõu teine lugemine lõpetada (poolt oli 6 ja vastu 4 komisjoni liiget, erapooletuks ei jäänud keegi). Aitäh!