Austatud istungi juhataja! Head Riigikogu liikmed! Justiitsministril on kord aastas võimalik käia parlamendi ees ja rääkida sellest, kuidas on edenenud õiguspoliitika arengusuundade elluviimine. Need arengusuunad võttis teatavasti vastu Riigikogu eelmine koosseis ja justiitsministrile tehti sellega kohustuseks anda igal aastal Riigikogus nende elluviimisest ülevaade. Tasub meenutada, et eelmine justiitsminister Kristen Michal tutvustas teile eelmisel aastal peamiselt seda, mis oli plaanis ja teoksil arengusuundade esimesel rakendusaastal. Täna on mul hea meel tõdeda, et plaanide kõrval saame rohkem rääkida ka tulemustest. Oleme jõudnud selleni, et rahvusvaheliselt tunnustatud parema õigusloome põhimõtted on Eestis reglementeeritud ja kasutusel. Tööks vajalikud vahendid on olemas ja oleme neid järk-järgult ka rakendanud. Töö esimesed viljad hakkavad jõudma teie töölaudadele.
Esmalt annan teile ülevaate nendest otseselt valitsuse tegevustest, mis parandavad meie igapäevast õigusloomet. See tähendab, et ma annan ülevaate õiguspoliitika arengusuundade täitmisest, konkreetsetest tegevustest, arvudest ja loomulikult natukene ka tulevikust. Teine suurem teemavaldkond on meie rahvusvaheline õigusloometegevus ja kõik see, mis puudutab õigusloome parandamist üksikisikute, ettevõtjate ja konkreetsete huvirühmade seisukohalt.
Niisiis, kõigepealt räägin hea õigusloome põhimõtetest õiguspoliitika arengusuundade elluviimise eeldusena ja õigusloome sisemisest arengust. 2012. ja 2013. aasta on valitsusele tähendanud hea õigusloome põhimõtete rakendamise üleminekuaastaid. Kui 2011. aastal võeti vastu õiguspoliitika arengusuunad ja valmistati ette parema õigusloome põhimõtetest juhinduvaid dokumente ja õigusakte, siis nüüd saame öelda, et kõik plaanitud dokumendid on valmis ja õigusaktid vastu võetud. Kehtestatud on selline oluline dokument nagu hea õigusloome ja normitehnika eeskiri, uuendatud on kaasamise hea tava ja valitsuses on heaks kiidetud mõjude hindamise metoodika. Neid hakati järk-järgult rakendama 2012. aasta alguses. Kuigi neid nõudeid on seni rakendatud umbes veerandi õigusaktide puhul, nagu me esialgu ka planeerisime, saame 2014. aasta algul teha kokkuvõtteid, kuidas rakendamine on õnnestunud, ja hinnata, kas tuleks kaaluda muudatusi.
Peatun nüüd üksikasjalikumalt mõnel mainitud muudatusel ja sellel, milline on õigusloome kvaliteedi hetkeseis.
Äsja on valminud ja veebis avaldatud valitsuse ja Riigikogu ühtlustatud normitehnika käsiraamat ametnikele. Me tegime seda sellepärast, et juba aastaid on õigusloomega tegelevad ametnikud tundnud puudust ajakohasest ja näidetega käsiraamatust. Uus käsiraamat täidab need ootused. Selgituste aluseks on põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, seadused, Riigikohtu lahendid ja Eesti õigusloome traditsioonidele toetuv praktika. Kuna käsiraamat on koostatud Riigikogu Kantselei, Justiitsministeeriumi ja Riigikantselei koostöös, siis on sel suur praktiline väärtus ühesuguse praktika kujundamisel ning see aitab luua kvaliteetseid õigusakte. Loomulikult vaatame koostöös ka edaspidi, kuidas seda ajakohastada.
2011. aastal uuendati kaasamise hea tava, kuid senini oli puudunud seos mõjude hindamisega. Nimelt on üks mõjude hindamise lahutamatu osa sihtrühma määramine. See tähendab, et kui tuvastatakse mõnele sihtrühmale avalduv mõju, siis on soovitatav see sihtrühm töösse kaasata. Siiani oleme harjunud, et kaasatakse peamiselt passiivselt, mis tähendab, et materjalid tehakse avalikult kättesaadavaks. Kuid üha enam toimub aktiivset kaasamist, mis seisneb selles, et pöördutakse otse muudatustega seotud sihtrühma poole.
Ka Justiitsministeerium on aktiivse kaasamisega tegelnud. Ühe näitena toon vaenukuritegude ja vaenu õhutamisega seonduva eelnõu arutelu väga mitmes ümarlauas. Eelnõu, mis oli ette valmistatud rahvusvaheliste kohustuste täitmiseks, kutsus esile hulga kahtlusi ja ettepanekuid ning nende arutamine huvirühmadega kujunes arendavaks mõttevahetuseks. Siiski tuleb märkida, et huvirühmade arusaamad sellest, kuidas peab karistussäte olema sõnastatud ja mida hõlmama, on olnud üsna vasturääkivad.
Üldiselt võib öelda, et kaasamisega tegeldakse kindlasti aktiivsemalt kui varem, kuid seda tagavad IT-lahendused võiksid kaasamist mugavamal ja arusaadavamal moel toetada. Peame tähtsaks osalemisvõimaluste paremat ülevaadet ja siin on meil veel palju arenguruumi. Ühe näitena võib tuua Justiitsministeeriumi veetavaid kodifitseerimise projekte, kus ehitus- ja planeerimisõiguse ning intellektuaalse omandi õiguse kodifitseerimise raames peetakse Justiitsministeeriumi kodulehel näiteks eraldi veebipäevikut. Sealt leiab kogu aktuaalse info ning dokumendid ja arvamused.
Kui rääkida kaasamise aktuaalsetest probleemidest, siis tihti kaasavad ministeeriumid liiga hilja, siis, kui eelnõu on juba valmis. Kavandatakse küll tegevusi, kuid need ei ole küllalt detailsed ning sageli ei mõelda, et kaasatavatel võib oma mõtete kogumiseks rohkem aega kuluda. Samuti on ebaühtlane kaasatud isikutele tagasiside andmine. Kasutatakse nii ametlikku kirjalikku vormi kui ka mitteametlikku vormi, sest nagu te teate, tulevad kaasatud isikud tihti uuesti Riigikogusse oma huvide eest seisma, mis muidugi on õige, kuid varem fikseeritud ning põhjalikumalt kirjeldatud arvamus võiks aega kokku hoida.
Valitsuses on tehtud terve hulk uue korra kohaseid seaduseelnõude väljatöötamise kavatsusi. 2012. aastal tehti neid 14 ja sel aastal tuleb see arv loodetavasti veidi suurem, praegu on neid koostatud juba 13. Kuigi algul näis ministeeriumidele, et tegu on aeganõudva lisaülesandega, on nüüd üldiselt aru saadud, et tihtipeale on kasulik arutada sõlmküsimusi juba varases etapis. See ongi väljatöötamiskavatsuse mõte. Ministeeriumid on enamiku väljatöötamiskavatsusi kooskõlastanud, vaid mõni on jäetud kooskõlastamata. See tähendab, et hulk probleeme lahendatakse veel enne, kui üldse hakatakse eelnõu kirjutama. Neil juhtudel, kui mõni ministeerium väljatöötamiskavatsust ei kooskõlastanud, leiti, et probleem vajab terviklikumat ülevaatamist ja mõjude hindamist. Just see ongi väljatöötamiskavatsuse üks eesmärke: mitte kulutada aega erimeelsuste lahendamisele siis, kui ministeerium on ära teinud juba hulga tööd ja eelnõu valmis kirjutanud, vaid selgitada eriarvamused varakult välja ja kujundada lahenduste asjus ühtne seisukoht. Toon siinkohal näiteks juhtumi Justiitsministeeriumi töömaalt, kus pankrotimenetluse kohtulik lahendamine sooviti koondada kindlatesse kohtumajadesse. Väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamisel aga selgus, et praktikas toimib juba praegu parem lahendus, nimelt olid kohtud ise leidnud oma sisemise töökorralduse abil tõhusama lahenduse.
Eraldi tasub veel rääkida probleemist, et väljatöötamiskavatsus on tihtipeale liiga üldine ja selle alusel on keeruline sisulisi otsuseid langetada.
Praegu on veel vara teha väljatöötamiskavatsuste vallas kokkuvõtteid, sest paljud eelnõud tehakse rakendusaja tõttu vanade reeglite kohaselt ja seetõttu ei ole väljatöötamiskavatsuse koostamine nende eelnõude puhul kohustuslik. Kohustuslikuks muutub väljatöötamiskavatsuse koostamine järgmise aasta algusest. Sellegipoolest võib juba täna öelda, et arenguruumi on palju ja väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine on väga kasulik, kuna ministeeriumid saavad esitada detailseid märkusi ja ettepanekuid enne, kui vastutav ministeerium asub lahendusi seaduseelnõuks kirjutama.
Aga nüüd pisut arvudest. Kui rääkida eelnõudest, mis hõlmavad ka mõju olulisuse selgitamist seletuskirjas, mis on teadmistepõhiste otsuste alus, siis selliseid eelnõusid on märkimisväärne arv. 2012. aastal oli kooskõlastamisel 38 eelnõu ja väljatöötamiskavatsust. 2013. aastal on tänase seisuga selliseid eelnõusid olnud vähem kui eelmisel aastal, aga põhjus on peamiselt see, et tänavu on õigusloome maht tervikuna vähenenud, mida võis ka ennustada. Võime loota, et läheneme eesmärgile: pigem teha vähem, aga läbimõeldult ja kvaliteetsemalt. Seda kinnitavad ka kooskõlastamiste ja kooskõlastamata jätmiste suhtarvud. Kui 2011. aastal jäeti kooskõlastamata üheksa eelnõu ning 2012. ja 2013. aastal vaid kaks eelnõu, siis sellest võib järeldada, et eelnõude kvaliteet paraneb. Olgu lisatud, et aasta jooksul käib kooskõlastamisel ligi sada eelnõu ning ühegi märkuseta kooskõlastusi on umbes niisama palju kui kooskõlastamata jätmisi.
Nüüd räägin mõjude hindamisest. Justiitsministeerium on võtnud eesmärgiks hinnata kõigi valmivate seaduseelnõude mõjusid, nende avaldumist ja olulisust. Tihti osutuvad mõjud küll ebaoluliseks ja seetõttu ei tehta süvaanalüüsi, kuid juba mõjude esmane hindamine ja olulisuse määramine annab hea ülevaate, milliseid mõjusid võib tulevikus oodata. Näitena võib tuua tänavu valminud tsiviilkohtumenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu, mille eesmärk oli kiirendada menetluskulude kindlaksmääramist ja parandada lahendite kvaliteeti. Seaduseelnõu kirjutades hinnati mõjusid ning tehti põhjalik kulu- ja kestusanalüüs, et võrrelda tsiviilkohtu- ja halduskohtumenetlusi. Nii selgitati välja peamised tegurid, mis tingivad menetluse pika kestuse. See teave aitas eelnõu kirjutajatel muudatusi kujundada. Seetõttu ei tugine nimetatud eelnõu pelgalt parimale äranägemisele, vaid tegeliku kohtupraktika statistikale ja analüüsile.
Mõjude hindamisest rääkides ei saa jätta märkimata ka seaduse toimivuse järelhindamist. Selles küsimuses ei ole meil veel praktikat, sest järelhindamine eeldab korrakohast mõjude hindamist, see aga on alles lapsekingades, nagu öeldud.
Edasi peatun muudel tegevustel, mida on õiguspoliitika arengusuundade täitmiseks vaja, ehk räägin kvaliteeti toetavast organisatsioonist. Lisaks mainitud töödokumentidele ja nendest tulenevatele nõuetele oleme arendanud ja jätkanud ka teisi koostöövorme. Regulaarselt käib koos õigusloomejuhtide ümarlaud, kus osalevad ministeeriumide, Riigikantselei, Riigikogu Kantselei, Vabariigi Presidendi Kantselei ja õiguskantsleri esindajad. Seal tutvustatakse uusi suuremaid reforme ja mahukamaid eelnõusid ning arutatakse nende kitsaskohti. Koostame ka ühtset ministeeriumide õigusloomeliste algatuste ülevaadet. See aitab kindlasti kaasa ministeeriumide koostööle, sh Euroopa Liidu õiguse tähtajaks ülevõtmise korraldamisele.
Tänavu alustasime õigusloomejuristide ühtseid koolitusi, mis praegu veel käivad. Tegu on kolmepäevaste üritustega, kus igal päeval on oma teema, mida valides konsulteerisime õigusloomejuristide endiga. Sel aastal koolitatakse kokku 90 juristi. Tasub märkida, et ministeeriumides on kokku ca 150 õigusloomejuristi, kes töötavad õigusosakondades, koos sisuküsimustega tegelevate inimestega kirjutab Eesti Vabariigis eelnõusid aga ca 400 ametnikku. Koolitusel arutatakse põhiseaduse, Euroopa Liidu õiguse ja selle kohaldamise ning loomulikult ka haldusmenetlusega seotud küsimusi. Kui koolitustsükkel osutub edukaks, on edaspidi plaanis õigusloomejuristide koolituspäevi jätkata.
Peale selle korraldame koos Rahandusministeeriumi ja Praxisega ametnikele mõeldud õigusakti mõjude analüüsi koolitusi. Aasta lõpuks on toimunud 13 koolitust, mille raames peaks õigusakti mõjude hindamise kahepäevase koolituse läbi tegema umbes 260 ametnikku. Seega peaks meie õigusloome eest vastutav ametnikkond saama juurde hulgaliselt pädevust, et teha edaspidi tõenduspõhiseid otsuseid ja paremaid mõjuhinnanguid.
Teine suur teema otseselt valitsuse tegemiste kõrval on n-ö õigusloomevälised tegevused. Oma arengut hinnates peab meil pidevalt silme ees olema rahvusvaheline praktika, Euroopa Liidu ja OECD suundumused teiste hulgas. Tasub juhtida tähelepanu, et OECD pöörab üha suuremat tähelepanu sellele, kas liikmesriikide õigusmõjude hindamise süsteem on tõhus ja kas piisavalt on kaasatud huvirühmi. OECD 2011. aasta aruandes "Ühtsema riigivalitsemise suunas" heideti Eestile muu hulgas ette, et meil ei ole selget reeglistikku, mille abil tagada avalikkuse kaasamist valitsuse otsustesse ning nende otsuste argumenteeritust ja tõenduspõhisust. Nagu ma ütlesin, nüüdseks on meil otsustusprotsessi aluseks olev mõjude hindamise süsteem paigas, ennekõike võib selle leida hea õigusloome ja normitehnika eeskirjast ning mõjude hindamise metoodikast.
Ka Euroopa Komisjon ja teised Euroopa Liidu institutsioonid panevad tõenduspõhisele otsustamisele ja õigusmõjude hindamisele aina suuremat rõhku. Justiitsministeeriumi esindaja osaleb aktiivselt Euroopa Komisjoni õigusloomeekspertide töörühmas, kus komisjon ja liikmesriigid jagavad õigusloome häid ja halbu kogemusi.
Rahvusvahelisel tasemel on meie mõjuanalüüsi kogemuse jagamist tunnustatud. 2011. ja 2012. aastal arendasime koos Suurbritanniaga Euroopa Liidu mestimisprojekti raames Horvaatia mõjuanalüüsi süsteemi. Tänu koostööle sai Horvaatia valitsus hoovad, mille abil parandada sealse õigusloome kvaliteeti, samuti hõlbustas see Horvaatia õigusloome harmoneerimist Euroopa Liidu õigusega.
Tahan rääkida ka õigusaktide revisjonist, mida alustati juba 2010. aastal. Selle eesmärk on tunnistada kehtetuks regulatiivsuse kaotanud seadused, sh põhiseaduse rakendamise seaduse § 2 alusel kehtinud seadused ning selliste välislepingute ratifitseerimise seadused, millele kohaldub rahvusvaheline eraõigus. Kui seda käsitlev eelnõu seadusena jõustub, siis toetub meie õigussüsteem vaid elektroonilises Riigi Teatajas avaldatud õigusaktidele ning ka viimane põhiseaduse rakendamise seaduse § 2 alusel kehtiv seadus ehk ENSV tsiviilkoodeks muutub kehtetuks. Jään lootma, et te astute selle sammu lähikuudel ja saadate viiskümmend aastat kehtinud tsiviilkoodeksi ajalukku.
Kaugemasse tulevikku kavandatud tegevusena olgu märgitud õiguspoliitika arengusuundades toodud kohustus muuta õigusteadlikkuse hindamine regulaarseks ja määrata kindlaks õigusteadlikkuse näitajad. Esimese sammuna plaanime koostöös teiste huvitatud riigiasutustega teha järgmisel aastal Eesti elanike õigusvajaduse uuringu. Rahvusvaheliselt tunnustatud metoodika alusel tehtava uuringu eesmärk on välja selgitada, millised probleemid inimestel tekivad ja milliseid õigusteadmisi nad nende lahendamiseks vajavad. Seni on meil õigusteadlikkuse väljaselgitamisel hinnatud ennekõike kehtiva õiguse tundmist.
Osalt õigusteadlikkusega seotud, kuid samal ajal täiesti eraldi teema on Riigi Teataja. Oleme koondanud kõige olulisema õigusteabe Riigi Teatajasse, et selle teabe hõlbus kättesaadavus aitaks suurendada inimeste õigusteadmisi. Nii pääseb Riigi Teataja kaudu ligi kohtulahenditele ja olulisemate kohtulahendite kokkuvõtetele. 2012. aasta lõpus kasutusele võetud kõikide menetluses olevate ja menetletud eelnõude ühtne otsing on kindlasti siinkohal abiks. Alates 2013. aasta algusest avaldavad kõik omavalitsused oma määrused Riigi Teatajas. Aasta lõpus on kavas koondada Riigi Teatajasse enamik omavalitsustes kehtivaid määruste terviktekste, kui omavalitsused on valmis neid esitama. Praeguseks on avaldatud ligi saja omavalitsuse kõik sobivas seisus määrused. Tänavu juunis muudeti Riigi Teatajas süsteemsel kujul kättesaadavaks kõik Eesti välislepingud riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonide kaupa. Septembris võtsime Riigi Teataja turvalisuse huvides kasutusele õigusakti kinnitamise digitaalse templi ja ajatempli, mis väldib õigusakti loata muutmist. Aasta lõpul rakendame seaduste ingliskeelsete tõlgete mooduli, mille abil on võimalik leida kõik seni vandetõlkide tehtud ja ajakohases seisus hoitud 250 Eesti seaduste tõlget.
Loomulikult tegeleme ka õiguskeele kvaliteediga: ühtlustame selle praktikat valitsuses, teeme koostööd Riigikoguga, korraldame õiguskeelepäeva ja anname välja ajakirja Õiguskeel.
Kuna õiguskeelepäeva teema on sedapuhku kodifitseerimine, siis räägin sellest oma ettekande lõpetuseks lähemalt. Euroopa Sotsiaalfondi programmi "Parema õigusloome arendamine" raames oleme alates aastast 2007 alustatud seitsme õigusvaldkonna kodifitseerimisega lõpusirgele jõudnud. Need valdkonnad on keskkonnaõigus, sotsiaalõigus, majandushaldusõigus, ehitus- ja planeerimisõigus, karistusõigus, väärteomenetluse õigus ning intellektuaalse omandi õigus. Majandushaldusõiguse kodifitseerimine on lõppenud. Selle tulemusel jõustub järgmisel aastal majandustegevuse seadustiku üldosa seadus. Ehitus- ja planeerimisseadustiku ning karistusseadustiku eelnõu jõuavad veel selle aasta lõpus valitsusse ja parlamenti. Väärteomenetluse seadustiku eelnõu on juba parlamendi menetluses. Keskkonnaõigus kodifitseeritakse järgmise aasta alguseks ning sotsiaalõigus ja intellektuaalse omandi õigus hiljemalt programmi lõpuks 2014. aastal. Kodifitseerimise käigus korrastatakse kehtivat õigust selliselt, et õiguskord muutub selgemaks ja seetõttu on õiguse rakendajal lihtsam vajaminevat regulatsiooni leida.
Järgmisel Euroopa Liidu finantsperioodil tegeleme edasi õigusvaldkondade kodifitseerimise ja mõjuanalüüsidega, lisandunud on õigusanalüüside tegemine ja õigusloomejuristide taseme ühtlustamine. Plaanitud on kodifitseerida kuus õigusvaldkonda: tsiviilõigus, kriminaalmenetluse õigus, maksejõuetusõigus, ühinguõigus, haridusõigus ja mereõigus. Mõjuanalüüside arvuks prognoosime 20 ja niisama palju tuleb loomulikult ka õigusanalüüse. Uueks perioodiks oleme planeerinud selleks ligi kolm miljonit eurot ja saame seda raha rakendada juba õiguspoliitika arengusuundade valguses.
Hea Riigikogu! Üleminekuaeg hea õigusloome põhimõtete rakendamisel saab selle aastaga läbi. Enam ei saa ennast välja vabandada sellega, et ei oska, ei tea ega tunne, vaid õigusloome peabki hakkama teistmoodi toimuma. Teaduspõhisemalt. Analüütilisemalt. Avatumalt. Aitäh!