Austatud juhataja! Austatud Riigikogu liikmed! Justiitsministrid on juba aastaid esinenud Riigikogu ees, et anda aru kriminaalpoliitika arengusuundade täitmisest. See on olnud väärtuslik platvorm, millele tuginedes on Riigikogu saanud pidada poliitilist debatti rahvale tähtsal teemal. Kriminaalpoliitika ja selle arengusuunad on kahtlemata äärmiselt kaalukas osa õigusloomest, kuid siiski ainult üks osa. See tähendab, et suurt osa meie õiguskorrast ei ole parlamendi ees terviklikult käsitletud. See lünk on vajanud täitmist ning Riigikogu eelmise koosseisu soovil ma seda nüüd teengi.
Täna on esimene kord, kui justiitsminister esineb ettekandega õiguspoliitika arengusuundade elluviimise kohta. Võiks ju tagantjärele tarkusena arutleda selle üle, et ehk oleksime vajanud õiguspoliitika arengusuundade diskussiooni juba varem: siis, kui valmistusime ühinema Euroopa Liiduga ja meie õiguskorda võeti korraga üle suur osa Euroopa Liidu õigusest, või veelgi varem, eelmisel sajandil, kui pärast omariikluse taastamist asuti looma alusseadusi. Kuid nagu me hästi mäletame ja mõistame, piirasid meid toona soov kiiresti muutuda ja noore riigi kasvuraskused.
Igatahes on mul väga hea meel, et eelmine Riigikogu koosseis kiitis selle õiguspoliitilise alusotsuse oma viimase teona heaks. Sellega ta justkui kinnitas, et siirdeajastu torm ja tung on möödas ning me peame poliitika kujundamises võtma kasutusele teadmuspõhise ja kaasava vaatenurga. See on tähtis meie kodanikele, ettevõtjatele ja partneritele, sest suurendab poliitika kujundamise legitiimsust, ja see on tähtis Eesti konkurentsivõime seisukohalt. Selline oli eelmise koosseisu poliitiline testament, millega kaasneb auväärne ülesanne kontrollida selle elluviimist.
Arengusuundade ja nende täitmise vallas on määrava tähtsusega poliitiline toetus ja nõudlus, eelkõige Riigikogu liikmete tasemel. OECD ja Euroopa Liidu soovitustes on eraldiseisva väärtusena toonitatud õiguspoliitika põhimõtete kokkulepet kõrgeimal poliitilisel tasandil, sest ilma selleta ei tunne ametnikud ja partnerid motivatsiooni pingutada. Kirjalikud ja poliitilise toetuse saanud arengusuunad on ühtne dokument, mis piltlikult öeldes näitab õigusloojale kätte õige suuna.
Arengusuunad annavad meile kvaliteetse õigusloome standardi, mida siiani oli vaja tuletada paljudest õigusaktidest ja halduspraktikast. Standard oli olemas vaikimisi, see justkui oli, aga ei olnud ka. Meil ei olnud üht ja selget alusdokumenti. Nüüd on see meil olemas ning selle ümber saab ehitada ühist arusaama ja konsensust.
Õiguspoliitika arengusuunad hõlmavad teemasid, mille tähtsust konkurentsivõimelise õiguskeskkonna saavutamise seisukohalt on tunnustanud OECD ja Euroopa Liit. Ulatuslik kaasamine, mõjusid teadvustav ja arvesse võttev õigusloome ning rakenduspraktika analüüs – need on märksõnad, milleta ei saa tänapäevast õigusloomet ette kujutada. Euroopa Liidus ei räägitagi enam mitte paremast, vaid arukast õigusloomest. Üha enam pööratakse tähelepanu sellele, kuidas kujuneb õigusakti sisu. Keskendutakse õigusloomeprotsessi niisugusele ülesehitusele, mis aitab luua kvaliteetset sisu. Ka õiguspoliitika arengusuundade siht on kujundada arukat õigusloomet.
Valitsusele on tänavune aasta arengusuundade rakendamise esimene aasta. Kuna aasta ei ole läbi, siis keskendun peamiselt arengusuundade elluviimiseks loodud aluste ja olukorra kirjeldamisele. On veel vara osutada õigusloomes toimunud muutustele konkreetsete näidete abil. Seda soovin teha järgmistes ülevaadetes.
Arengusuundade rakendamine eeldab valitsuselt põhimõttelisi õigusloomeprotsessi muudatusi. Selline üldine suunanäitaja ei saa rakenduda automaatselt ja iseenesest. See eeldab kultuurilist muutust, valmisolekut ja soovi teha asju teistmoodi ning loomulikult senisest paremini. Samuti nõuab see meilt, et arendaksime poliitika analüüsi, partneritega suhtlemise ja normikirjutamise võimekust. Selle huvides ongi valitsus teinud 2011. ja 2012. aastal kaalukaid otsuseid hea õigusloome põhimõtete juurutamiseks õigusloomekorralduses: kehtestatud on hea õigusloome ja normitehnika eeskiri, mille rõhuasetus on heal õigusloomel, uuendatud on kaasamise head tava ning praegu on valitsuses arutlusel mõju hindamise metoodika. Neis dokumentides sisalduva rakendamine parandab õigusloome kvaliteeti. Kuid seejuures ei tohi unustada, et pelgalt hea õigusloome põhimõtete heakskiit ei tähenda veel muud kui head lähtealust.
Kõige suuremat muutust ootame mõtteviisis. Kahetsusväärselt vähe on levinud arusaam, et õigusloomeline sekkumine ei ole ainus võimalus sõlmkoht lahti harutada. Tihti on õigusakti muutmine tõepoolest parim moodus probleemist jagu saada, kuid sageli pole see ainuvõimalik viis. Hea õigusloome põhimõtete järgi algab õigusloometsükkel enamasti väljatöötamiskavatsuse koostamisest. Just siis peab õiguslooja analüüsima probleemi ja selle lahendusvariante. Valitud lahendus ei pruugi alati seisneda uues seaduses või seaduse muutmise seaduses. Kõne alla võib tulla hoopis õigusnormide parem rakendamine, halduspraktika muutmine või ühtlustamine, rahastamisküsimuste lahendamine või veel miski muu.
Paraku tuleb tõdeda, et tänini tikutakse liiga kergekäeliselt kohe seadust muutma. See on poliitiku ja ametniku silmis justkui selge ja kõigile arusaadav viis näidata, et asjaga tegeldakse. Avalikkuski kipub pigem nägema ja uskuma seaduste väidetavaid lünkasid, mitte aga suutmatust seadust ellu rakendada. Süüst pole siin priid ka ametnikud ise, kes mõnikord õigustavad oma tegematajätmisi seaduste praagiga. Kuid n-ö toreduseelnõud, mis olemasolevat õiguskorraldust ühtevalu täpsustavad, ei pruugi probleemi lahendada. Näiteks, kui õiguses on juba sätestatud üldine kohustus, siis kuidas aitab probleemi lahendada see, kui olukorda kirjeldatakse hulga näidete abil järjest täpsemini? Tõenäoliselt jõutakse nii aina uute samalaadsete seadusmuudatusteni, mida õigustatakse väitega, et varasem täpsustus ei olnud küllalt täpne. Ent kui arendame õigusakte kõige pisemate peensusteni, siis tekitame uusi piiranguid, mis takistavad seadusi mõistus- ja eesmärgipäraselt rakendada. Liiga laialt on levinud mõtteviis, et seaduse muutmine on alati parim lahendus. Loodan ja usun, et hea õigusloome põhimõtete rakendamine toob lähiaastail kaasa märkimisväärse suunamuutuse.
Kuna hea õigusloome põhimõtetest johtuvate muudatuste mõju õigusloomeprotsessile on väga põhimõtteline, otsustas valitsus kehtestada uuendustega kohanemiseks üleminekuaja. Nii tuleb 2012. aastal rakendada uusi nõudeid vähemalt veerandis ja 2013. aastal vähemalt pooltes eelnõudes ning 2014. aastal juba kõigis valitsuse õigusloomealgatustes. Ühest küljest on üleminekuaega vaja oskuste parandamiseks. Senise õigusloomekorralduse kohaselt tuli väljatöötamiskavatsus koostada üksnes uue õigusinstituudi või uue seaduse loomise korral ja väljatöötamiskavatsusele esitatud nõuded olid väga üldised. Seetõttu on tulnud uusi oskusi lausa eraldi õpetada. Lähiaastail on plaanis korraldada veel ridamisi koolitusi. Teisalt ei ole võimalik seda laadi muudatusi päevapealt ellu viia. Menetluses on nii palju eelnõusid, et ei ole mõistlik neis juba tehtut tagasi pöörata.
Väljatöötamiskavatsuse kasutusala on märkimisväärselt avardatud. See ei ole enam mitte erand, vaid reegel, mis peab eelnema igale olulisi muudatusi kaasa toovale seaduseelnõule. Selles õigusloomejärgus peetakse konsultatsioone nii valitsuses kui ka huvirühmadega, et leida sobiv poliitika kujundamise viis. Niisugune menetlus on ajasäästlik ja hoiab ära olukorrad, kus põhimõtteliste küsimuste üle hakatakse vaidlema alles siis, kui eelnõu koos seletuskirjaga on juba valmis. See on senise õigusloomekorraldusega võrreldes suur erinevus. Loomulikult võib kaasata varemgi, kuid igal juhul peab avalik konsultatsioon toimuma hiljemalt väljatöötamiskavatsuse koostamise etapis.
Seni on väljatöötamiskavatsus olnud õigusloomeprotsessi alguspunkt pigem erandjuhtudel. Muudatuste ulatusest annab aimu asjaolu, et kui näiteks terve 2011. aasta jooksul kooskõlastati üksnes neli väljatöötamiskavatsust, siis tänavu 1. jaanuarist 30. augustini esitati neid kavatsusi seitse ning tõenäoliselt jõuavad kõik ministeeriumid esitada sel aastal vähemalt ühe. Kogemus, mille ministeeriumid saavad, võimaldab ettevalmistavate tegevustega kiiremini edasi liikuda. Üleüldised arutelud kipuvad seevastu jääma pealiskaudseks jututoaks, mis ei vii kuhugi.
Eraldi väärivad märkimist muudatused õigustloovate aktide mõju analüüsimisel. Arengusuundade rakendamiseks loodud mõju hindamise süsteemiga tahetakse pakkuda tõendeid poliitiliste otsuste tegemiseks ja tagada, et probleemi lahendamisel saaks kaaluda kõiki kohaseid võimalusi. Seejuures ei pea suurima põhjalikkusega analüüsima iga viimast kui mõju, vaid ka mõju hindamine ise peab olema proportsionaalne ja ressursse säästev. Välja on töötatud olulisuse kriteerium, mille abil saab selgitada, mida analüüsida põhjalikumalt ja mida mitte. Põhjalikumat mõjude analüüsi nõuavad õigusloomeettepanekud, mis puudutavad kas suurt sihtrühma, lahendavad suure ulatuse või sagedusega probleeme või mille puhul on märkimisväärne ebasoovitava mõju risk. Lisainfot ja mõtlemisainet peaks andma ka uuenduslik järelhindamine, millega kontrollitakse, kas soovitud eesmärgid loodud õigusnormidega saavutati või mitte. On tõsi, et mõjude analüüsi rangemate nõuete tõttu kasvavad mõnevõrra ka kulud. Riigikantselei juurde Euroopa Sotsiaalfondi toel loodud tarkade otsuste fondist rahastatakse 2013. aasta lõpuni 837 000 euro eest muu hulgas seaduseelnõude mõju hindamisi ja uuringuid.
Ülalkirjeldatud muudatusi ei saa aga rakendada ilma inimesteta, kes neid ellu viivad, ja igapäevast tööd toetavate struktuurideta. Arengusuundades seati eesmärk määrata igas ministeeriumis üks üksus, kes vastutab eelnõude juriidilise kvaliteedi eest, ja pöörata kavakindlat tähelepanu ametnikele, kes vastutavad õigusaktide ettevalmistamise eest. Justiitsministeerium algataski kevadel valitsuse õigusloomemenetluse analüüsi. Tahame selgitada õigusloomekorralduse viise ja rakendamist ministeeriumides ning hinnata, kuidas toimivad ministeeriumide õigusloome eest vastutavad struktuurid ja kas neid on vaja ühtlustada.
Kui oleme analüüsiga aasta lõpul valmis saanud, siis tuleb teha valikud, milliste küsimustega ja missuguse rakendusplaaniga edasi minna. Arutelu all on hulk lahendusi, mis aitaksid valitsuse õigusloomet ühtlasemalt ja kvaliteetsemalt korraldada. Mida killustatum on valitsuse õigusloomekorraldus, seda keerulisem on tagada õigusloome kvaliteeti.
Tervikliku riigivalitsemise eesmärki silmas pidades käivad arutelud näiteks selle üle, kas ja mis kujul koondada kõigi ministeeriumide õigusloomeplaanid tervikülevaateks valitsuse kavandatavast õigusloomest. Ootan ka Riigikogult selles küsimuses aktiivset kaasamõtlemist, sest see, millal, mis mahus ja millise kvaliteediga seaduseelnõud jõuavad parlamendi menetlusse, on Riigikogu töö korraldamise mõttes kahtlemata tähtis. Suurem rõhk õigele planeerimisele peaks väljenduma muu hulgas selles, et Eesti õigusaktide ühtlustamine Euroopa Liidu õigusega ei peaks toimuma kiirkorras. Kui umbes poolte eelnõudega ühtlustatakse Eesti õigust Euroopa Liidu õigusega, siis on kohatu nõuda eelnõu kiiremat menetlemist põhjusel, et vaja on üle võtta Euroopa Liidu õigust.
Arengusuundade eesmärke saab saavutada ainult siis, kui õigusloomes osaleb senisest enam põhjalike juriidiliste teadmistega ametnikke ehk õigusloomejuriste. Eespool mainitud analüüsis on luubi alla võetud ka see, kes siis on valitsuse õigusloomejurist, kelle tööst sõltub väga suuresti õigusloome kvaliteet. Sellele küsimusele pole niisama lihtne vastata.
Ministeeriumides oli tänavu kevadel ametis 626 õigusloomega tegelevat ametnikku ehk õigusloojat. Kõige suurema rühma – 388 inimest – moodustavad need ametnikud, kes kirjutavad seaduste ja määruste eelnõude kavandeid. Selliseid õigusloomejuriste, kes annavad neile kavandeile juriidilise lihvi ehk tagavad eelnõude kvaliteedi, on märksa vähem – 137. Kuid nendegi ülesanded, paiknemine struktuuris, juriidiline haridus ja ka töötasu erinevad asutuste kaupa.
Meie eesmärk on saavutada ühtsem arusaam õigusloome alusküsimustes. Siis õnnestub ka vähendada senist õigusloomet iseloomustavaid tüüpeksimusi: näiteks uue regulatsiooni vajalikkuse, asukoha ja tasandi küsimus, ülearu üksikasjalik regulatsioon seadustes, üldseadustest põhjendamatute erandite loomine jne. Praegu on murekoht selles, et pole selge, kellele teavet jagada ja keda koolitada. Erinevused ei soodusta ka õigusloomejuristide roteerimist asutuste vahel.
Õigusteadlikkuse suurendamisel on kandev roll infotehnoloogilistel arendustöödel. Aasta algul tegime uuendatud Riigi Teataja võrguväljaandes kättesaadavaks Riigikohtu ning maa- ja ringkonnakohtute jõustunud kohtuotsused, hakkasime avaldama Euroopa Inimõiguste Kohtu ja Riigikohtu lahendite kokkuvõtteid, mida seni avaldati tasulises infosüsteemis Digesta. Sel moel pääseb kvaliteetsele õigusinfole tasuta ligi. Samuti avaldatakse Riigi Teatajas iga seaduse sisu kokku võttev uudis. Kõik õigusaktid, kohtukokkuvõtted ja õigusuudised on hõlpsasti kättesaadavad ja "Minu Riigi Teataja" teenust kasutades saab neid tellida oma e-posti aadressile. Julgustan teid kõiki uusi teenuseid julgelt kasutama!
Uuendatud Riigi Teatajas on olemas ka seaduste tõlked. Ametlikus asjaajamises saab kasutada üksnes eestikeelseid Riigi Teatajas avaldatud akte, kuid peame olema arusaadavad ja avatud ka välismaailmale. Koalitsioonilepingus on toodud eesmärk tõlkida Eesti seadused inglise keelde. Eelkõige on tõlked mõeldud välisinvestoritele ja Euroopa Liidu partneritele. Seni on meie ligi 400 kehtivast seadusest tõlgitud inglise keelde üle 150 ajakohase tervikteksti. 2012. aasta lõpuks on tõlgitud üle poole seadustest. 2014. aasta lõpuks peavad tõlgitud olema kõik Eesti seadused ning tõlked hoitakse ajakohases seisus. Kui lisada veel see, et alates järgmisest aastast peavad kõik omavalitsusüksused avaldama oma määrused koos ajakohaste terviktekstidega Riigi Teatajas, siis on selge, et kodanikel on märksa lihtsam saada Eesti õiguskorrast tervikpilti.
Viimaks põgusalt asjast, mida kõik õigusloojad on juba aastaid pikisilmi oodanud. Nimelt võtame aasta lõpul Riigi Teatajas kasutusele kõikide menetluses olevate ja menetletud eelnõude ühtse otsingu, mille kaudu saab leida kõik seaduste või määruste eelnõude menetlusetapid koos materjalidega, alates eelnõu väljatöötamiskavatsuse avalikust konsultatsioonist kuni õigusakti avaldamiseni Riigi Teatajas. Teave, mida siiani tuli otsida mitmest kohast, kogutakse lõpuks ometi kokku. See lahendus on ka rahvusvaheliselt tähelepanuväärne saavutus.
Lõpetuseks aga tulen tagasi hea õigusloome põhimõtete juurde. Kui neid järgida ja arendada õigusloomeametnike oskusi, siis paraneb ka õigusloome kvaliteet. Silmanähtav arenguhüpe ei toimu päevapealt, kuid üksjagu muudatusi on juba käimas. Ootused on suured. Hea õigusloome põhimõtete rakendumist jälgivad tähelepanelikult nii erialaliidud kui ka vabakond.
Ma lõpetan. Tänan kõiki tähelepanu eest!
