Austatud juhataja! Väga austatud Riigikogu liikmed! Kõigepealt, nagu Justiitsministeeriumi eelnõude puhul on tavaks saanud, soovin ma öelda, et tegemist on väga hea seaduseelnõuga. Kindlasti leiab see eelnõu siin saalis palju vastukaja ja pikemat arutelu.
Natuke üle kümne aasta tagasi, täpsemalt, 27. märtsil 2002 esines siin kõnepuldis tolleaegne justiitsminister Märt Rask. Toimus avaliku teenistuse seaduse eelnõu esimene lugemine. Märt Rask ütles oma ettekandes nii: "Seaduse kuue kehtivusaasta jooksul on ka avalikus sektoris omaks võetud moodsad juhtimispõhimõtted. Selgunud on kehtiva seaduse lüngad ja mitterakendatavad sätted. Võib öelda, et kehtivad õiguslikud raamid on hakanud avaliku teenistuse arengut pidurdama. Kui öelda veelgi täpsemalt, siis on avaliku teenistuse seadusest möödahiilimine muutunud avalikus sektoris üldiselt aktsepteeritavaks. Vabariigi Valitsuse algatatud avaliku teenistuse seaduse eelnõu põhieesmärk on raamide loomine moodsa avaliku teenistuse tekkeks ning avaliku teenistuse palgakorralduse läbipaistvaks muutmine." Mul on väga hea meel, et täna viibib saalis rohkem rahvasaadikuid kui 2002. aastal, mil neid oli siin 11. Seegi näitab teema kasvavat olulisust.
Nüüd ma tutvustan teile uue avaliku teenistuse seaduse eelnõu ning alustan, nagu ikka, eesmärgist. Lühidalt öelduna kõlab see niimoodi. Uue avaliku teenistuse seaduse koostamise eesmärk on ajakohastada avaliku teenistuse õiguslikku regulatsiooni ja viia see kooskõlla rahvusvaheliselt tunnustatud avaliku teenistuse üldpõhimõtete ning töölepingu seadusega. Kehtiv avaliku teenistuse seadus ei vasta tänapäeva vajadustele ega toeta avaliku teenistuse arengut, kuna on liiga jäik ja kohati ülereguleeriv.
Erakonna Isamaa ja Res Publica Liit ning Eesti Reformierakonna valitsusliidu programmis peab valitsusliit riigihalduse tänapäevastamisel oluliseks eriseisundi ja -õigustega ametnike arvu vähendamist, nende hüvede ühtlustamist erasektoris pakutavate hüvedega ning avaliku teenistuse muutmist nüüdisaegselt dünaamiliseks. Selleks on programmis ette nähtud järgmist: "a) võtame vastu uue avaliku teenistuse seaduse, mis korrastab avaliku teenistuse, muutes läbipaistvaks ja võrreldavaks avaliku sektori palgasüsteemi ja ametihüvede kasutamise; b) täidame ametikohad avalikus teenistuses ja riigile kuuluvate ettevõtete juhatustes konkursi korras ning soodustame kvalifitseeritud tööjõu liikumist avaliku ja erasektori vahel; c) vähendame avalikus sektoris hõivatud inimeste hulka uute tehnoloogiate ja tõhusama töökorralduse kasutuselevõtu teel, mitte teenuste kvaliteedi arvel; d) koondame avaliku teenistuse seaduse rakendamise, samuti riigi kui tööandja tegevuse koordineerimise eest vastutuse ja kompetentsi Rahandusministeeriumisse."
2011. aastal valmis Justiitsministeeriumis uus avaliku teenistuse seaduse eelnõu versioon, mis lähtub eespool nimetatud valitsusliidu programmi põhimõtetest. Avaliku teenistuse seaduse eelnõu on tehtud hea õigusloome põhimõtete vaimus ning seda on partneritega põhjalikult arutatud juba 2011. aasta aprillist alates. Eelnõu oli e-õiguses kooskõlastamisel, toimusid kohtumised teiste ministeeriumide, Riigikantselei, ametiühingute ja kohalike omavalitsuste esindajatega. Valitsuskabinet arutas avaliku teenistuse seadust kolmel korral ning eelnõu kiideti heaks 1. märtsil 2012.
Nüüd peatun eelnõus tehtud peamistel muudatustel. Kuna kõikidel detailidel ei jõua ma aja piiratuse tõttu peatuda, siis piirdun minu arvates peamisega.
Esiteks, ametnike ringist jäetakse välja need, kes selgelt avalikku võimu ei teosta, mistõttu väheneb ametnike arv. Praegu määratletakse ametnikustaatus asutusepõhiselt. Enamasti on kõik ametiasutustes töötavad inimesed ametnikud, sõltumata sellest, kas nad teostavad avalikku võimu või mitte. Eelnõu § 7 kohaselt muudetakse kehtiva avaliku teenistuse seadusega võrreldes ametniku definitsiooni. Ametnik on isik, kes on riigiga või kohaliku omavalitsuse üksusega avalik-õiguslikus teenistus- ja usaldussuhtes. Eelnõus on eriliselt rõhutatud usaldussuhte olulisust. Töötamine ametnikuna erineb oma olemuselt töötamisest erasektoris. Ametnikud teenivad kogu rahvast, lähtudes avalikust huvist, mitte erahuvist või konkreetse partei suunistest. Ametnike pädevuses on võimuvolituste kasutamine, näiteks teiste inimeste käskimine ja keelamine, samuti sunnivahendite rakendamine, mida eraõiguslikus suhtes töötavate isikute pädevuses ei ole. Sellise võimuvolituse andmisega kaasneb erilise usaldussuhte vajadus. Ametnikud peavad juhinduma eelkõige põhiseaduslikust korrast, nad peavad olema usaldusväärsed, ausad ja eetilised. Ametniku suhtes võib alustada distsiplinaarmenetlust, kui usaldussuhet on rikutud. Eelnõu püüabki välja tuua need valdkonnad, kus saavad töötada ainult ametnikud. Eelnõu loetleb ka need töökohad, kus ilmselgelt ei peaks töötama ametnikud, sest nende töö ei erine oma olemuselt tööst erasektoris. Sellised töötajad on näiteks raamatupidajad, personalitöötajad, asjaajajad, hankespetsialistid, haldustöötajad, infotehnoloogid ja muud abistavat tööd tegevad isikud, kas või näiteks ministri poliitilised nõunikud. Ametnike arvu vähendamine ei tähenda töökohtade kadumist, vaid seda, et üldisi funktsioone ehk avaliku võimu teostamist toetavaid funktsioone täitvad inimesed hakkavad tööle töölepingu seaduse alusel. See tähendab, et nad on vabad ka ametnikele kehtivatest piirangutest. Juhul kui teatud tegevust ei saa avaliku võimu kindlustamise ja arendamise huvides anda ametiasutusega üksnes eraõiguslikus suhtes oleva isiku pädevusse, siis on eelnõu kohaselt võimalik nimetatud isik võtta teenistusse ka ametnikuna. Selline säte on eelnõusse lisatud, et anda suurem vabadus otsustada kas ametnikuks või töötajaks vormistamise kasuks. Ka streigiõiguse aspektist eristab rahvusvaheline käsitlus riigi nimel avalikku võimu teostavat ametnikku ja isikut, kes sellist võimu ei teosta, vaid aitab sellele lihtsalt kaasa ja nõustab avaliku võimu teostajaid. Streigikeeld on põhjendatud üksnes nende ametnike puhul, kes teostavad võimu riigi nimel. Reformi tulemusena võib ametnike arv praeguse 28 000 asemel tulevikus olla 21 000 – 22 000. Taustaks olgu öeldud, et ametnikke oli 2010. aastal 28 340, kohalike omavalitsuste osakaal selles oli 5171 ametnikku. Ametnike arvu vähenemine ja töölepinguga töötavate inimeste arvu suurenemine annab pikemas plaanis võimaluse asutuste tööd paremini korraldada ja nende tugifunktsioone ühendada. Näiteks ei pea igal asutusel olema oma IT-meest ja raamatupidajat, vaid neid teenuseid võib osutada mitme asutuse peale kokku. Avaliku teenistuse seadus laieneb ainult ametnikele, töölepingu alusel töötavate isikute töösuhteid reguleerib töölepingu seadus. Uus avaliku teenistuse seadus reguleerib ametnike õiguslikku seisundit. Töötajate töösuhteid avalikku võimu teostavates ametiasutustes reguleerivad töölepingu seadus ja teised töösuhteid reguleerivad seadused. Avaliku teenistuse seaduse eelnõu ei kehtesta töölepingulistes suhetes töötavatele isikutele erandeid töölepingu seadusega võrreldes. Erandite tegemine ei ole põhjendatud, sest eranditega tekitataks avalikku teenistusse juurde kolmas liik töötajaid, kes osaliselt oleksid nagu tavalised töölepingulised töötajad ja osaliselt ametnikud.
Teiseks toon välja, et kõigile tagatakse võrdne ligipääs ametikohtadele, kehtestades konkursside kohustuslikkuse. Avaliku teenistuse seaduse rakenduspraktika käigus on selgunud, et seadusega reguleeritud avaliku konkursi protseduuri järgitakse põhjendamatult vähe ning avalikke konkursse ei usaldata. Konkursikorralduse peamisteks probleemideks on saanud väga ranged protseduurireeglid seaduse tasandil ning reaalne konkursi luhtumise oht. Rahvusvahelised organisatsioonid ja hindajad on soovitanud seadusega tagada võrdsed võimalused avalikku teenistusse astumiseks. Ametnike valik peab olema tagatud õiglase ja avatud konkursiga ning põhinema kompetentsusel. Selleks et isikutele oleks tagatud võrdne ligipääs ametnikukohtadele ning valik põhineks kompetentsusel, on eelnõus ette nähtud konkursi korraldamise kohustus. Eelnõu kohaselt täidetakse vaba ametikoht üldjuhul avaliku konkursi korras. Konkursi avalikust väljakuulutamisest võib loobuda ainult teatud erandjuhtudel, kui on põhjendatud alus arvata, et otstarbekam on korraldada sisekonkurss või täita ametikoht roteerumise teel. Roteerumist on siin kirjeldatud kokkuleppelise üleviimisena. Uuendusena on eelnõus kavandatud tähtajalise üleviimise regulatsioon, mis on samm OECD 2011. aasta valitsemisraportis soovitatud rotatsioonisüsteemi loomise suunas. Rotatsiooni rakendatakse eelnõu kohaselt teenistusülesannete paremaks täitmiseks, kogemuste saamiseks ja ametiasutuste töö paremaks korraldamiseks. Vaba ametikoha täitmisel on kehtestatud erandid avaliku teenistuse tippjuhtidele. Tippjuhtide ametikohad täidetakse ainult avaliku konkursi teel.
Kolmandaks luuakse arusaadav ja õiglane palgasüsteem. Eesti kehtivas avaliku teenistuse palgasüsteemis puudub lisatasude suure hulga ning ajale jalgu jäänud palgaastmestiku tõttu läbipaistvus ja loogika. Lisaks on probleemiks asutustevahelised erinevused kindlaksmääratud palga ja palga muutuva osa rakendamises ning viimase suur osakaal ametniku kogupalgas. See loob olukorra, kus avalikus teenistuses on palgakindlus oluliselt väiksem kui ülejäänud tööturul, sest palga muutuva osa muutmine, ka vähendamine, on asutuse jaoks lihtsam kui püsiosa muutmine. Samuti ei ole palgasüsteem avalikkusele läbipaistev, sest kõigi ametnike palk ei ole avalik. Avalikkusele aga on täpselt niisama tähtis nagu ametnikele, et oleks selge, kes millist palka ja millise töö eest saab. Eelnõu eesmärk on ametiasutuste palgasüsteemide läbipaistvuse ning võrreldavuse suurendamine, ametnikule põhipalgagarantii loomine, palgasüsteemi jäikuse ning administreerimiskoormuse vähendamine. Selleks vähendatakse eelnõus palgakomponentide hulka, seatakse neile piirangud, nähakse ette ametikohtade liigitamise kohustus, kaotatakse tsentraalne palgaastmestik ning pannakse rahandusministrile kohustus anda Riigikogu ees kord aastas aru ametnike ja töötajate palkadest. Palgasüsteemi lihtsuse, selguse ja läbipaistvuse jaoks on oluline, et ametnik saab regulaarselt tasu põhipalga näol enda põhikohustuste täitmise eest, mis on fikseeritud ametijuhendis ning mis moodustavad tema töökoormuse. Ehk veel lihtsamalt öeldes: ametniku palk, mis talle tööle tulles määrati ja mida ta hea töö eest saab, ongi 100% tema põhipalk. Teatud juhtudel saab juht juhtimisinstrumendina määrata ametnikule lisatasu kuni 20% ulatuses. Et see ei muutuks massiliseks, vaid oleks ikkagi mõeldud ainult nende olukordade jaoks, kui keegi teeb midagi erilist, näiteks täidab täiendavaid teenistusülesandeid, või kui kellelgi on erakordseid teenistusalaseid saavutusi, mille eest tuleks maksta preemiat, siis see piiratakse igal aastal eelarvega ära. Meie ettepanek on, et muutuvpalka võiks maksta kõige rohkem 5% ulatuses asutuse palgafondist. Nii säilib juhtidel võimalus töötajaid paindlikult motiveerida, kuid lõpeb see, mida on aasides nimetatud ka lisatasude tihnikuks. Lisaks saavad ametnike palgad avalikuks. Alates 2015. aastast avalikustatakse ametniku põhipalk, muutuvpalk ja teenistusülesannetest tulenev muu tulu avaliku teenistuse kesksel veebilehel. Kuni 2015. aastani avalikustatakse palgad ametiasutuste veebilehtedel. Lisaaeg selle sätte rakendamisel on vajalik tehnilise rakenduse väljatöötamiseks. Tunnistan, et ametnike palkade avalikustamise üle olid avaliku teenistuse seaduse arutelude käigus ehk isegi kõige suuremad vaidlused. Mina pooldan avalikkust ja mul on hea meel, et me sellise kompromissi saavutasime. Pean seda oluliseks põhimõtteks.
Neljandaks juhin tähelepanu, et ametnike hüved ühtlustatakse erasektoris saadavate hüvedega. Eestis on üldine avalik teenistus kujunenud avatud süsteemiks ning seetõttu ei ole senised karjäärisüsteemi elemendid vastavuses süsteemi olemusega. Eelnõuga muudetakse motivatsioonipaketi rõhuasetust, suunates ressursse tööpanusega otseselt mitteseotud tasudelt ja hüvedelt tulemuse ning lisapanusega seotud tasudele. Ametnike hüved on viidud lähemale erasektoris olemasolevatele hüvedele. Ametnike põhipuhkuse kestus ei muutu. Erinevus võrreldes kehtiva avaliku teenistuse seadusega on see, et loobutakse avaliku teenistuse staažist tulenevatest lisapuhkusepäevadest, mida praegu on kuni kümme kalendripäeva. Eelnõus ei ole enam ette nähtud võimalust suurendada pensioni teenistusaastate alusel. Rakendussätetega on siiski ette nähtud, et isikud, kes jätkavad tööd avalikus teenistuses, saavad viis aastat riikliku vanaduspensioni suurendamiseks staaži edasi teenida. Loobutakse võimalusest anda ametnikule tööandja eluruum, samuti loobutakse hüvitisest muu eluruumi kasutamise eest. Ametniku teenistusest vabastamisel koondamise tõttu makstakse ametnikule hüvitist ühe kuu keskmise palga ulatuses. Ülejäänud osas maksab, nii nagu näeb ette uus töölepingu seadus, ametnikule koondamise korral hüvitist töötukassa töötuskindlustuse seaduses ettenähtud korras. Seega, võrreldes kehtiva avaliku teenistuse seadusega on oluliselt vähendatud koondamishüvitiste suurust.
Viiendaks määratakse avaliku teenistuse eest vastutav minister. Avaliku teenistuse eest vastutav asutus on edaspidi Rahandusministeerium. Rahandusministeerium koostab arengukavasid, suunab valdkondlikku poliitikat ja koordineerib arendustegevust. Rahandusministeerium korraldab ka riigi personali- ja palgaarvestuse andmekogu haldamist. Lisaks on märgitud, et rahandusminister esitab kord aastas Riigikogule ülevaate avaliku teenistuse arengusuundadest, ameti- ja töökohtadest, teenistuses olevatest ja töötavatest isikutest, nende palgast ja töötasust ametiasutuste ning teenistusgruppide kaupa.
Kuues punkt, mida me peame väga oluliseks, on peresõbralikkus. Tänapäevane avalik teenistus peaks kindlasti olema peresõbralik ja pakkuma kaitset väikest last kasvatavale vanemale. Ka see on minu jaoks oluline väärtus, mis oli tähtis ka koalitsioonipartneritele ja vaevalt on see vähem tähtis teistele Riigikogu erakondadele. Eelnõusse on lisatud sätted, mis tugevdavad seaduse pere- ja lapsesõbralikkust, näiteks kaitse koondamise eest ametikohale sobimatuse ning teenistusest vabastamise eest töövõime vähenemise tõttu ametniku puhul, kes on rase või kasvatab alla kolmeaastast last. Koondamissituatsioonis on antud eelisõigus isikule, kes kasvatab alla seitsmeaastast last. Õigusvastase teenistusest vabastamise korral on rasedale ja alla seitsmeaastast last kasvatavale vanemale ette nähtud suurem hüvitis. Õigusvastase teenistusest vabastamise korral on õigus nõuda teenistusse ennistamist rasedal ja isikul, kes kasvatab alla seitsmeaastast last. Lisaks on ette nähtud erand kuni kolmeaastast last kasvatavale vanemale valveaja kohaldamise, ületunnitöö tegemise ning ööajal ja riigipühal töötamise korral.
Nüüd lühidalt teistest muudatustest, mida selles eelnõus võib oluliseks pidada. Kaotatakse bürokraatlik atesteerimine. Eelnõus on see asendatud paindlikuma arengu- ja hindamissüsteemiga, mis on paljudes asutustes juba niigi kasutusele võetud. Arengu- ja hindamisvestluste käigus vaadatakse üle ametniku saavutused ja eesmärgid.
Eelnõusse on lisatud säte, mille kohaselt nimetatakse määratud ajaks, s.o viieks aastaks, ametikohale riigisekretär, ministeeriumi kantsler, asekantsler, Riigikantselei direktor ja valitsusasutuse juht. Luuakse õiguslik alus pikaajalise ja ressursimahuka koolituse kulude hüvitamiseks juhul, kui ametnik teenistusest lahkub. Muudetud on lähetuste, sh välislähetuste korda ning lisandunud on kehtivast avaliku teenistuse seadusest puuduv abikaasatasu regulatsioon, mis on eelkõige kasutusel välisteenistuses. Tulenevalt Sotsiaalministeeriumi pensionireformi kohta tehtud ettepanekutest on eelnõus ette nähtud hüvitise maksmine töövõime kaotuse korral osade kaupa, lähtudes ekspertiisi otsusest. Hüvitise suurus on jäänud samaks.
Ametnike tegevuspiirangud tulenevad korruptsioonivastasest seadusest. Me saame korruptsioonivastase seaduse tegevuspiirangute ja avaliku teenistuse seaduse vahelist jaotust menetluse käigus komisjonis veel vaadata. Vähendatakse isikute arvu, kellele laieneb streigikeeld. Kehtiva regulatsiooni järgi on streigid keelatud kõigis valitsusasutustes ja muudes riigiorganites ning kohalike omavalitsuste asutustes, lisaks veel kaitseväes ja riigikaitseorganisatsioonides, kohtutes ja päästeasutustes. Uues seaduses streigipiirangutega inimeste hulk väheneb. Avaliku teenistuse seaduse eelnõu kohaselt kehtib streigikeeld ainult ametnikele.
Muudetud on distsiplinaarvastutuse osa, näiteks on ette nähtud üks distsiplinaarsüüteo liik – teenistuskohustuste süüline rikkumine. Vähendatud on distsiplinaarkaristuste liike: noomitus, põhipalga vähendamine kuni 30% kuni kuueks kuuks ja teenistusest vabastamine. Lisatud on süü vormid, oluliselt on täiendatud ja täpsustatud distsiplinaarmenetluse läbiviimise sätteid. Praegu tuleneb osa distsiplinaarvastutuse regulatsioonist avaliku teenistuse seadusest, osa töötajate distsiplinaarvastutuse seadusest. Eelnõu kohaselt on kogu regulatsioon ühes kohas. Eelnõust on võrreldes kehtiva avaliku teenistuse seadusega välja jäetud teenistussuhte peatamise mõiste, kuna tegelikult teenistussuhe ei peatu ning ametnik on ikka ametnik, kui teatud juhtudel ka peatub tema õigus avalikku võimu teostada. Sellest tulenevalt on eelnõusse lisatud täiesti uus peatükk, mis selgitab avaliku võimu teostamise õiguse peatumise mõistet, esitab alused, millal avaliku võimu teostamise õigus peatub, ning selgitab, kuidas see tuleb vormistada. Täpsustatud ja täiendatud on teenistusest vabastamise, sh koondamise regulatsiooni. Muudetud on teenistusest vabastamisest etteteatamise tähtaegu. Kehtivas avaliku teenistuse seaduses on selleks ette nähtud üks kuu. Eelnõus on koondamisest etteteatamine viidud sõltuvusse avalikus teenistuses töötamise ajast, selleks on ette nähtud 15 kuni 90 kalendripäeva.
Ministri ja kantsleri koostöö mittelaabumise tõttu võib kantsleri teenistusest vabastada pärast kuuekuulist koostöötamise perioodi, kehtivas avaliku teenistuse seaduses on ette nähtud üheaastane koostöötamise kohustus. Samaks on jäänud kantslerile vabastamise korral makstav hüvitis. Samasugune regulatsioon on ka maavanemate puhul.
Eelnõus on muutunud kaebeõiguse osa võrreldes kehtiva avaliku teenistuse seadusega. Ennistamise regulatsioonist on loobutud. Vaid ametnikul, kes on teenistusest vabastamise ajal rase, kellel on õigus rasedus- ja sünnituspuhkusele või kes kasvatab alla seitsmeaastast last, on õigus õigusvastaselt teenistusest vabastamise korral hüvitise asemel nõuda teenistusse ennistamist.
Eelnõus nähakse ette riigi personali- ja palgaarvestuse register. Eelnõu ei näe enam ette ametnike reservi.
Enne kui ma oma ettekande lõpetan, märgin ära, et uus avaliku teenistuse seadus ei muuda paljusid põhimõtteid, mis tulenevad eriseadustest, näiteks julgeolekuasutuste seadusest, politsei ja piirivalve seadusest, prokuratuuriseadusest, päästeteenistuse seadusest, välisteenistuse seadusest ja vangistusseadusest. Kaitseliidu puhul tehtavate muudatuste vajalikkuse kohta küsisime korduvalt arvamust nii Kaitseministeeriumist kui ka Rahandusministeeriumist. Nendele vastustele tuginedes ei hõlma uus avaliku teenistuse seadus Kaitseliitu.
Siinkohal panen oma ettekandele punkti. Lõpetuseks soovin öelda, et eelnõu algataja ehk Vabariigi Valitsuse esindajana toetan Riigikogu põhiseaduskomisjoni ettepanekut eelnõu esimene lugemine täna lõpetada. Tänan tähelepanu eest!