Lugupeetud juhataja! Austatud Riigikogu! Mõne minuti pärast hakkate käsitlema ühte äärmiselt head otsuse eelnõu, milleks on Riigikogu otsuse "Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018" eelnõu. Justiitsministril on kindlasti väga hea meel fraktsioonide konsensusliku otsuse üle algatada see tähtis eelnõu, mis peaks meid viima õigusloome parema kvaliteedini ja seaduste mõjude adekvaatse hindamiseni. Neile teemadele on juristid ja õigusteadlased viimastel aastatel äärmiselt palju tähelepanu pööranud. Kokkuvõtlikult võiks korrata Vabariigi Presidendi sõnu õigusteadlaste päevadel: õiguskorra hoogtööna ehitamise aeg on möödas, seaduste hulga asemel tuleb tegelda nende sisuga, nende otsese ja kaudse mõjuga.
Õiguspoliitika arengusuunad on samalaadne dokument nagu eelmise aasta suvel vastu võetud kriminaalpoliitika arengusuunad aastani 2018. Nii nagu kriminaalpoliitikas, kus Riigikogu on nüüdseks vastu võtnud juba kahed arengusuunad, asume õiguspoliitikas seadma laiemaid tulevikueesmärke. Üldistatult öeldes saab see dokument seada suuna parema õigusloome poole.
Justiitsministeerium on seda dokumenti ette valmistanud mitu aastat. 2007. aastal alustati Euroopa Sotsiaalfondi kaasrahastamisel projekti, mille eesmärk oli tekitada Eestis korralik õigusaktide mõjude analüüs. Selle raames on uuritud ministeeriumide tavasid ja kogemusi ning koostatud mitmesuguseid ülevaateid ja juhendmaterjale, mis kõik on Justiitsministeeriumi võrgukodus kättesaadavad. Ministeeriumide kõrval olid töösse kaasatud Riigikogu, Riigikantselei, Riigikontroll, Statistikaamet, Praxis ning ka Tartu ja Tallinna ülikoolide esindajad.
Tähtis on märkida, et ehkki me räägime õigusaktide mõjude analüüsist, on tegu märksa laiema teemaga. Selle alla on mahutatud kogu õigusloomeprotsess, mille alguses koostatakse seaduseelnõu väljatöötamise kavatsus ning mis kätkeb nii asjaosaliste kaasamist, kooskõlastamisprotsessi, mõjude analüüsimist kui ka kõike muud, mida parema õigusloomega seostatakse. Seetõttu ongi selle töö käigus tehtud olulisemad ettepanekud koondatud Riigikogu otsuse eelnõu lisaks olevasse dokumenti "Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018".
Meie õigusloome probleem algab tihtipeale sellest, et ei suudeta kindlaks määrata, millist mõju seadusega täpselt saavutada soovitakse ning millised võimalused on selleks olemas. Seetõttu juhtub tihti, et ministeeriumide, valitsuse ja Riigikogu väärtuslikku aega kulutatakse seaduseelnõude nüanssidele, kuid vastamata jääb küsimus, kas seadusega on üldse võimalik soovitavat tulemust saavutada või on tulemuse saavutamine võimalik ka ilma kehtivat õigust muutmata.
Sellega haakub probleem, et rohkesti ühiskonna ressursse kulub seaduste täitmisele ja täitmise järelevalvele. Väga tihti märgitakse õigusakti eelnõu seletuskirjas kohustuslikus kulude osas üksnes ametnike palk ja töövahendid, mida on vaja õigusakti rakendamiseks ehk, teisisõnu, riigieelarve otsesed kulud, kuid tihtipeale ei arvestata raha- ega ajakulu, mida peavad kandma kodanikud ja ettevõtjad.
Arengusuunad lähtuvad põhimõttest, et mõjude analüüsi põhjalikkus peab olema proportsionaalne kaasnevate mõjude olulisusega. Kogu õigusloomeprotsess tuleb üles ehitada nii, et esimeste etappide töö mitte ei hääbukski sinna algusesse, vaid sellel peab olema kindel koht edasistes järkudes. Õigusakti algatajad peavad kohe alguses hindama kõiki olulisi mõjusid, mida seaduseelnõu endaga kaasa võib tuua, ning koostama esmalt seaduseelnõu väljatöötamise kavatsuse. Selles määratakse kindlaks probleem, analüüsitakse lahendusvõimalusi, seatakse eelnõule eesmärk ning tuvastatakse võimalikud mõjud ehk, teisisõnu, see protsess sarnaneb Euroopa Liidu rohelise raamatuga. Seejärel kooskõlastatakse väljatöötamiskavatsus ministeeriumidega ja kui võimalik, siis juba selles etapis kaasatakse avalikkus. Alles siis, kui on saavutatud valitud lahenduse põhimõtteline heakskiit, asutakse eelnõu kirjutamise juurde. Väga mahukate eelnõude korral on võimalik koostada ka eelnõu kontseptsioon, mis sarnaneb Euroopa Liidu valge raamatuga. Ka kontseptsioon tuleb kooskõlastada. Kui seda kooskõlastust ei saavutata, siis enamasti ei asutagi konkreetseid norme kirjutama. Selline lähenemine lahendaks praeguse probleemi, et asutakse hoogsalt norme kirjutama, kuid hiljem selgub, et valitud lahendus ei sobi ja normid tuleb hoopis ümber kirjutada.
Tähtis muudatus oleks see, et pärast regulatsiooni kehtestamist seatakse kohe kohustus teatud aja möödudes hinnata, kas seadus on oma eesmärgi täitnud, kas soovitu on saavutatud või mitte või on tekkinud mõjud, millele algul ei osatud mõelda. Sellisele järelanalüüsikohustusele tuleks mõelda juba seadust vastu võttes. Mõnes riigis on järelanalüüs tagatud seaduse rakendussätetesse lisatud märkusega, et kui parlament teatud aja möödudes regulatsiooni uuesti heaks ei kiida, kaotab see kehtivuse. Ka sellisele lahendusele tasuks Eestis mõelda.
Ja veel, oluline on pöörata suuremat tähelepanu ühiskonna õigusteadlikkusele. Tuleb välja töötada õigusteadlikkuse hindamise metoodika ja asuda eri ühiskonnarühmade õigusteadlikkust oluliselt parandama. Samuti peame parandama õigusloomejuristide pädevust ning võimaldama nende liikumist valitsusasutustes ja stažeerimist allüksustes.
Lõpetuseks. Kui te peaksite need arengusuunad siin saalis heaks kiitma, siis tulevikus tehakse kord aastas siin saalis ka nende täitmisest kokkuvõte.
Lugupeetud Riigikogu liikmed! Tänan tähelepanu eest! Loodan, et te kiidate need arengusuunad heaks. Kuna tegu on minu eeldatavalt viimase esinemisega Riigikogu selle koosseisu ees, siis lubatagu mul Justiitsministeeriumi nimel tänada Riigikogu komisjone ja fraktsioone koostöö eest, mida me seadusloome üsna raskel teel oleme neli aastat teinud. Me võime uhkusega öelda, et Eesti õiguskord on Euroopa Liidus üks moodsamaid ja läbimõeldumaid ning selle loomine ja arendamine Riigikogus on veenvalt tõestanud parlamentaarse riigikorra väga suuri eeliseid. Hoidkem Eesti edu! Aitäh!