Proua juhataja! Lugupeetavad Riigikogu liikmed! Daamid ja härrad! Põhiseaduse § 143 kohast ülevaadet alustan traditsiooniliselt mõningatest küsimustest, mis seonduvad põhiseaduse rakendamisega. Nagu Vabariigi Valitsuse moodustatud põhiseaduse ekspertide komisjon 1998. aastal tõdes, vajab põhiseadus mitte niivõrd muutmist, kuivõrd seaduste tasemel täielikumat määratlemist. Paraku ei ole Justiitsministeerium aasta jooksul esitanud põhiseaduskomisjonile loetelu nendest seadustest, mis vajavad vastuvõtmist või täiendamist. Jääb loota, et seda tehakse lähiajal, mis võimaldaks seadusloomet programmilisemalt kujundada. Põhiseaduse rakendumisest rääkides piirdun järgmiste küsimustega. Esiteks. Põhiseaduse §-s 104 loetletud nn konstitutsioonilistest seadustest ei vasta osaliselt ülejäänud seadusandluse süstemaatikale Eesti Panga seadus, seda ennekõike avalik-õigusliku isiku juriidilise staatuse puuduliku määratlemise tõttu. Vajalik aga on see just riigi teatud funktsioone täitva avalik-õigusliku juriidilise isiku praktika üldistamisel ning seda laadi institutsioonide seadusandlikul reguleerimisel. Probleemi aktuaalsus tuleneb ka sellest, et esitatud on kavasid kasutada ühtse finantsjärelevalvesüsteemi ja haigekassade ümberkorraldamisel avalik-õiguslikus juriidilises isikus peituvaid võimalusi. Nimetatud kahes valdkonnas sellise kavas oleva lahendi juurde jäämine oleks riikide praktikas uus ja läbikäimata tee. Mahajäämus on kohtukorralduse ja kohtumenetluse ning õiguskaitse aluseks olevas materiaalõiguslikus normistikus, mida analüüsisin juba kaks aastat tagasi. Justiitsministeerium on viimati mainitud valdkonnas ette valmistanud ennekõike õigusemõistmise institutsionaalset ümberkorraldust sätestavaid seaduseelnõusid, st advokatuuri ja kohtute kohta käivaid. Justiitsministeeriumi niisugused eelnõud nagu uus prokuratuuriseaduski on leidnud vastuseisu nimetatud institutsioonide, aga ka juriidilise avalikkuse poolt. Õiguskantsler on seisukohal, et õigem olnuks alustada materiaal- ja menetlusnormistikest, sest nendega kavatsetakse teha radikaalne pööre senises õigusteoreetilises käsitluses ja praktikas (näiteks võlaõigus ja karistusõigus), ning alles seejärel kujundada ümber vastavad institutsioonid, samuti äärmiselt rabedaks muutunud õigusabisüsteem, mille korraldamatuse tõttu on Eesti riik muu hulgas jätnud täitmata Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ratifitseerimisega võetud kohustused. Olen olnud ja olen eriti nüüd nn ombudsmani rolli täitva institutsioonina kohtute juures ja kohtute sõltumatust põhjendamatult nautivate registrite ja teiste sisult puht haldusfunktsioone täitvate asutuste olemasolu vastu. Senine praktika on näidanud, et nende haldustoimingute taga seisab vähemalt põhiseaduse §-des 29, 31 ja 32 sätestatud põhiõiguste kasutamine. Seadus on jätnud reguleerimata kohtunikuabideks kutsutavate haldusametnike määruse andmise õiguse, mida kasutatakse suvaliselt. Õiguskantsleri ettekannet selles küsimuses menetles Riigikogu õiguskomisjon aasta läbi tulutult. Järeldan: kohus tuleb puhastada õigusemõistmisega mittetegelevatest allstruktuuridest ja kõik haldustoimingud kogu riigis allutada ühtsetele printsiipidele rajatud järelevalvele, sealhulgas eriti avalikkuse poolt. Eesti kaitseväe ja riigikaitseorganisatsioonide korraldamist sätestavad seadused on alles eelnõude staadiumis, mistõttu näiteks kaitseväe määrustike kehtestamine Vabariigi Valitsuse poolt ei ole võimalik, kuigi ebaõnnestunud katseid on tehtud. Kuna rakendatakse esimesest iseseisvusajast pärinevaid määrustikke, on õiguskantsler, prokurörid ja kaitseväe kõrgem juhtkond pidanud sekkuma, et tühistada põhiseadusvastased distsiplinaarmenetlused ja karistusmäärad. Teiseks heidan pilgu seadustele, mida põhiseadus käsitab küll nn tavaliste seadustena, kuid millel sisuliselt on konstitutsioonilise seaduse tähendus. Põhiseaduse §-s 44 öeldakse (tsiteerin): "Igaühel on õigus vabalt saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni." Põhiseaduse kirjatähe ja mõtte kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine primaarne, nende piiramine aga sekundaarne, sest see toimub vaid põhiseadusega lubatud piirides. Praktiliselt tähendab see, et esmajärjekorras tuleb vastu võtta seadus, mis sätestab igaühe õiguse vabalt saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni, ja alles seejärel välja töötada seda õigust piiravad eriseadused, näiteks riigisaladuse seadus (osaliselt kuulub sääraste seaduste hulka ka ringhäälinguseadus). Uus riigisaladuse seadus erineb varem vastuvõetust radikaalselt ja kontseptuaalselt, kuid kvaliteetse rakendusprotsessi saamiseks tuleks kiiresti vastu võtta põhiseaduse §-s 44 märgitud seadused. Samas pean ütlema, et riigisaladuse seaduse rakendamise praktikas on tekkinud lubamatu vastuolu üldtunnustatud kohtute sõltumatuse tagatiste ja selle vahel, et kaitsepolitseile on antud kohtunikukandidaatide valiku õigus. Seaduse katteta on põhiseaduse §-des 29 ja 31 sätestatud põhiõiguste, s.o tegevusala vaba valiku ja ettevõtlusega tegelemise õiguse kaitse, ehkki äriseadustik kehtib juba kolm aastat. Nimetatud paragrahvides on expressis verbis kirjas, et nende õiguste kasutamise tingimused ja korra võib sätestada ainult seadus. Tegevuslubade osas on juba pikka aega tegemist korrastamata olustikuga. Selle õigustamine viitega põhiseaduse rakendamise seaduse § 2 lõikele 1 osutab riigivõimu võimetusele või tahtmatusele luua seaduse tasemel selgepiiriline regulatsioon. Nimetatu on valdkond, kuhu õiguskantsler on pidanud jätkuvalt sekkuma nii valitsuse ja ministrite kui kohaliku omavalitsuse õigusaktides leiduva põhiseadusvastase regulatsiooni pärast. Seda on konstateerinud ka Riigikohtu halduskolleegium oma möödunud aasta 2. oktoobri määruses. Seadusandjad sellele praktiliselt reageerinud ei ole. Nagu nähtub riiklikust praktikast, kodanike ja nende ühenduste pöördumistest ning ajakirjanduses avaldatust, on aasta jooksul teravnenud põhiseaduse §-des 11, 13 ja 14 sätestatud printsiipide järgimisega seotud probleemid. Neid ei saa taandada üksnes parlamentaarse ombudsmani puudumisele, nende olemus on selles, et avaliku võimu teostamise mehhanismis on reguleerimatuks või osaliselt reguleerituks osutunud mõistlikud protseduurireeglid, asja otsustamiseks kulutatav mõistlik aeg, järelevalve korraldus ning sisekontroll. Ilma loetletuta ei ole vastutust, seega vastust küsimusele, mida lugupeetavad Riigikogu liikmed ise lugematutes arupärimistes alati esitavad - kes vastutab? Viimasel ajal on sellele küsimusele vastamise taktikat muudetud. Üha sagedamini osutatakse anonüümsele ametnikule. See ei ole vastus. Kui analüüsida Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsuseid, siis ilmneb, et taotlustes domineerib nõue kõrvaldada põhiseaduse §-de 10, 11, 12 ja 14 rikkumine seadustes ja teistes õigusaktides. Vabariigi Valitsuse seadus kui konstitutsiooniline seadus vajab olulist täiendamist, eriti riikliku järelevalve ja sisekontrolli osas. Riikliku järelevalve kohta käivat ühtset seadust ei ole. Vabariigi Valitsuse seaduses on vaid vastavasisuline üldisi nõudeid sätestav § 75. Ühinemisel Euroopa Liiduga on aga järelevalve ja kontrolli teemad ühed olulisemad, sest väga tähtsaks peetakse mitte üksnes meid ümbritsevat mitmekülgset ja harmoneeritud õiguskorda, vaid ka selles korras vaidlusi tekitanud küsimuste lahendamiseks ettenähtud kontrollimehhanisme ehk demokraatlikke protseduure isikute õiguste ja vabaduste tegelikuks kaitsmiseks. Eri aegadel on seda valdkonda reguleeritud väga erinevalt. Siin peavad kehtima kaks olulist põhimõtet. Esiteks, riiklik järelevalve peab olema reguleeritud kogu mahus seadusega. Teiseks, järelevalve peab olema teostatav kohtu kontrolli all, mis tähendab, et igas järelevalve staadiumis, kui üks pool ei ole millegagi nõus, rakendub põhiseaduse §-s 15 sätestatu. Kõrge kogu! Edasi räägin seadusandlusest. Ülevaates käsitletaval perioodil on Riigikogu Kantselei andmetel algatatud 358 seaduseelnõu, neist 178 Vabariigi Valitsuse poolt. Seadusandjatele ja õigusaktide eelnõude koostajatele on põhimõttelise tähtsusega Riigikohtu otsus keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seaduse kohta, milles rõhutatakse, et põhiseaduse §-s 104 nimetatud konstitutsiooniliste seaduste valdkonda kuuluvaid küsimusi saab reguleerida üksnes nendesamade konstitutsiooniliste seadustega. Edasidelegeerimine on põhjendatud vaid äärmiselt harvadel juhtudel. Tähendab, põhiseaduse §-s 104 nimetatud seadused peavad olema ammendavalt regulatiivsed. Õiguskantsler põhjendas seda ka oma eelmises ülevaates, rõhutades, et ei ole õige tavalise seaduse menetlemise käigus menetleda konstitutsioonilise seaduse muutmist. Õiguskantsler tegi Riigikogule ettepaneku viia põhiseadusega kooskõlla neli seadust. Esiteks. Saastekahju hüvitise seaduse puhul oli jutt sellest, et see delegeerib hüvitamise korra kehtestamise Vabariigi Valitsusele ja keskkonnaministrile. Põhiseaduse § 53 aga ütleb üheselt, et keskkonnale tekitatud kahju hüvitamise korra sätestab seadus. Teiseks. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse kohta tehtud ettepanek puudutas selle § 1 lõiget 3 ja § 12 lõiget 4. Selle kohta on otsus tehtud, kuid kaugemale ei ole jõutud. Kolmandaks. Rahvusooperi seaduse § 20 lõige 2 loeb teatri poolt varem sõlmitud ruumide rendilepingud seaduse jõustumisel ennetähtaegselt lõpetatuks. Säte on vastuolus põhiseaduse §-dega 10 ja 11, rikkudes õiguskindluse, õiguspärase ootuse ja proportsionaalsuse nõuet. Nende nõuete sisu on korduvalt avatud Riigikohtu mitmes lahendis ning Euroopa Rahvusvahelise Kohtu vastavates otsustes. Neljandaks sedastas õiguskantsler, et Riigikogu kodukorra seaduse § 104 piirab põhiseaduse § 98 lõike 1 vastaselt valitsuse õigust siduda riigieelarve eelnõu usaldusküsimusega. Seda vastuolu võib lugeda formaaljuriidiliseks, sest Vabariigi Valitsuse seaduse kui eriseaduse § 80 niisugust piirangut ei sisalda. Tähendab, tegemist on kahe seaduse kollisiooniga. Kohaldamisele tulnuks Vabariigi Valitsuse seaduse vastav säte. Riigikohus menetles põhiseaduslikkuse järelevalve korras nelja seaduse vastavust põhiseadusele. Neist kolmel juhul oli tegemist põhiseaduse nn printsiipparagrahvide 10, 11 ja 12 rikkumisega. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi otsustest ilmneb, et õiguste ja vabaduste piiramisel tuleb täita järgmisi tingimusi. Esiteks. Õigustatud eesmärk tuleb fikseerida, st õigusi saab piirata vaid alustel, mis vastavat õigust sätestavas põhiseaduse paragrahvis on lubatava piirangu alusena antud. Tähendab, iga piirang peab olema põhjendatud. Teiseks. Demokraatlikus ühiskonnas peab olema piiranguks vajadus, piirang peab olema asjakohane ja proportsionaalne saavutatava eesmärgiga. See aga tähendab, et iga piirangu põhiseadusele vastavuse hindamisel on vaja arvestada mitmeid tegureid: piirangu olemust, ulatust, keda see puudutab jne. Proportsionaalsuse hindamiseks tuleb arvestada õigustesse sekkumise ulatuse suhet sellega, mis toime on piirangul õigusele. Seega ei tulene alused õiguse piiramiseks ainult põhiseaduse vastavat õigust reguleerivast paragrahvist, vaid eriti koostoimest printsiipnormidega, antud juhul eeskätt põhiseaduse §-st 11, mille kohaselt õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas põhiseadusega ning need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Rõhutan veel kord, et printsiipnormide sisu on avatud Riigikohtu ja Euroopa Rahvusvahelise Kohtu lahendites. Riigikohus on korduvalt oma otsustes rõhutanud nn generaal- ehk üldvolituste lubamatust. Viimati on seda tehtud Riigikohtu halduskolleegiumi möödunud aasta 2. oktoobri määrustes. Tsiteerin: "Äriseadustiku § 521 lõike 3 näol, mis annab generaalvolituse Vabariigi Valitsusele, ei ole tegemist delegatsiooninormiga." Viitamine seadustes olematutele õigusaktidele tekitab lünga ja võtab võimaluse õiguserikkujate vastutuselevõtmiseks. Näiteks käesoleva aasta 9. jaanuaril jõustunud uues metsaseaduses puudub regulatsioon juriidilisele isikule haldusvastutuse kohaldamiseks metsaseaduse ja selle alusel antud õigusaktide rikkumise eest. Riigikohtu halduskolleegium lõpetas käesoleva aasta 15. märtsil oma määrusega menetluse haldusrikkumise asjas, sest on tühistatud eelmine seadus, millega oli kehtestatud juriidilise isiku haldusvastutus ebaseadusliku metsaraie eest. Lünk on tänaseni täitmata. Lünk on ka järgmisel juhul. Avaliku teenistuse seadus ega palgaseadus ei sätesta, kellelt tuleb välja mõista palk, mis on ametnikul saamata jäänud ametniku teenistusse võtmise õigust omava struktuuriüksuse juhi poolt õigusvastase haldusakti andmise tõttu. Järeldus pärineb Riigikohtu halduskolleegiumi käesoleva aasta 15. jaanuari määrusest ja on jäänud järjekordselt seadusandja tähelepanuta. Vabariigi Valitsuse istungitel on õiguskantsler teinud märkusi 75 seaduseelnõu kohta. Nagu eelnenud aastatel, on ka käesolevas ülevaates põhjust märkida nii sisuliste, normitehniliste, sõnastuslike kui ka volitusnormidega seonduvate probleemide esiletulekut seaduseelnõudes, mis on ettevalmistajate poolt loetud piisavalt läbitöötatuteks ja kooskõlastatud, et esitada need Vabariigi Valitsusele arutamiseks. Sisulistest probleemidest on kõige olulisemad vastuolud põhiseaduse sätetega ja eriti täna juba korduvalt rõhutatud printsiipsätetega, s.o põhiseaduse §-dega 10, 11, 12, 13 ja 14. Volitusnormide temaatika kätkeb endas jätkuvalt pädevuskonflikti ohtu. Seaduse sõnastamise raskustest tulenevad mitmetimõistetavused, eriti legaaldefinitsioonides, mis toob seaduse rakendamisel kaasa erinevaid tõlgendusi ja arusaamatusi normadressaatidele. Peaaegu kõigi eelnõude puhul on õiguskantsler teinud märkusi riikliku järelevalve ja vastutuse ebapiisava regulatsiooni pärast. Eelnõu seletuskirjade sisu võiks resümeerida formuleeringuga, mida soovitas raudne kantsler Bismarck Wilhelm I-le: "Mina tahan." Eeltoodu kohta ainult üks näide. Vangistusseaduse eelnõus (ettevalmistaja Justiitsministeerium) oli vastuolusid põhiseaduse §-dega 3, 11, 13, 14, 26, 29 lg 3, 32, 37 lg 1, 43, 44 lg 1 ja 94 lg 2. Vaatamata sellele, et seletuskirja kohaselt oli arvestatud Euroopa vanglareeglistikku (Euroopa Nõukogu soovitus 12. veebruarist 1987 nr R-87) ja seda selgitavat memorandumit ning eelnõu viidud täielikult vastavusse nendes sisalduvate nõuetega, juhtis õiguskantsler tähelepanu järgmistele vastuoludele. Eelnõus ei ole arvestatud põhiseaduse §-dest 13 ja 14 riigiorganitele ja ametiisikutele tulenevaid kohustusi. Euroopa vanglareeglistiku esimese osa "Põhialused" punkt 1 nõuab, et vangide isikuõiguste kaitse, arvestades eriti seadusega kehtestatud karistusmäärasid, tuleb tagada kontrollabinõudega. Eelnõust ei selgu, kuidas saab kinnipeetu (vahistatu) vaidlustada distsiplinaarkaristuse määramist. Euroopa vanglareeglistiku punkti 36 alapunkt 3 räägib vangi õigusest end kaitsta, eelnõu § 61 lõige 2 aga ainult kinnipeetava õigusest anda selgitusi. Vastavalt Euroopa vanglareeglistiku punktile 45 peavad vangid saama regulaarselt informatsiooni, lugedes ajalehti, ajakirju ja teisi perioodikaväljaandeid, jälgides raadio- ja telesaateid. Seega peab vangla administratsioon looma tingimused informatsiooni saamiseks, mitte aga seda takistama, nagu nähtub eelnõu § 27 lõikest 3. See on vastuolus ka põhiseaduse § 44 lõikega 1, mille alusel on igaühel õigus saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni. Järgnevalt, lugupeetud Riigikogu liikmed, peatun Vabariigi Valitsuse õigusaktidel. Ajavahemikul septembrist 1998 kuni septembrini 1999 pidas valitsus 49 istungit, mille päevakorras oli kokku 1482 küsimust. Aasta tagasi oli see arv 1378. Kiireloomulistena lisandus 419 küsimust, s.o 28,3% kõikidest küsimustest, mille materjalidega ei olnud õiguskantsleril võimalust eelnevalt tutvuda. Õiguskantsler tegi märkusi 110 valitsuse määruse eelnõu kohta, taotledes mõnel juhul eelnõu arutuselt mahavõtmist või piirdumist esimese lugemisega. Tõden, et märkusi oli mõnest kuni mõnekümneni. Võin konstateerida, et kui 1996. aasta ülevaates märkisin puudusi igas neljandas ja 1997. aastal igas kolmandas, siis täna märgin neid vaid igas viiendas valitsuse istungile esitatud õigusaktis. Pean tunnistama, et põhjus on ennekõike Riigikantselei õigusloomeosakonna nõudlikkuse kasvus. Õiguskantsler taotles nelja Vabariigi Valitsuse määruse põhiseadusega vastavusse viimist, mida valitsus ka tegi. Näiteks 1996. aasta 8. augusti määruse nr 211 "Peremeheta ehitise hõivamise kord" punktis 12 oli vastuolu põhiseaduse ja tsiviilkohtumenetluse seadustikuga. Nimelt võib valitsus kehtestada peremeheta ehitise hõivamise kohtuvälise korra, aga ei või kehtestada kohtulikku korda. Kohtud keeldusid nimetatud määruse alusel kohalike omavalitsuste hagisid menetlusse võtmast. 1999. aasta 29. jaanuari määrus nr 42 "Põllumajandustootjatele toetuse maksmise kordade kinnitamine" laiendas põhiseaduses ning põllumajandussaaduste ja -toodete turu korraldamise seaduse § 5 lõikes 3 antud volitusi. Nimelt lubab see seadus kehtestada menetlusnorme, mitte aga materiaalõiguslikke norme. Järelikult andis valitsus praeter legem määruse. 1996. aasta 23. detsembri määrus nr 318 "Riiklike sotsiaaltoetuste maksmise ja tingimuste korra kehtestamine" on praktikas kaasa toonud palju probleeme. Rahuldava lahenduseni ei ole jõutud. Vabariigi Valitsuse määrus, millega kinnitati riiklike sotsiaaltoetuste maksmise tingimused ja kord, on oma halva sõnastuse pärast põhjustanud kohalike omavalitsuste poolse suvatõlgendamise toetuste määramisel ning viinud nad toetuste määramise omapoolsete, täiendavate tingimuste ja kordade kehtestamiseni, mis ei ole kooskõlas sotsiaalhoolekande seaduse ega Vabariigi Valitsuse vastava määrusega. Sellised segadused toimetulekualases seadusandluses on viinud olukorrani, kus ei ole täielikult tagatud, et iga Eesti kodanik, kelle kuusissetulek langeb allapoole Vabariigi Valitsuse kehtestatud minimaalsetest tarbimiskulutustest lähtuvat toimetulekupiiri, hakkaks saama toimetulekutoetust. Teisisõnu, põhiseaduslik õigus riigipoolsele abile puuduse korral ei ole kõigile Eesti elanikele ühtselt tagatud. Õiguskantsleri ettepaneku põhjustas nimetatud korra punkti 3 alapunkt 14, mis praktikas kujunes põhiseaduse §-des 11 ja 28 sätestatud õiguste piiranguks ja vastuolus olevaks ka sotsiaalhoolekande seaduse §-ga 22. Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve korras tunnistanud kehtetuks Vabariigi Valitsuse määruse "Turgudel ja tänavatel kauplemise üldeeskirjad" punkti 20 alapunkti 6. Lühidalt öeldes põhjustab põhiseaduse ja seadustega vastuolus olevate määruste andmist pädevuse ületamine, mille tulemuseks on praeter legem määrused. Omakorda põhjustavad seda paljudel juhtudel seaduses antavad ebaselged volitusnormid. Määruste eelnõude puhul on praktiliselt probleemiks just volitusnormidega seonduv. Kui seadustes on volitatud Vabariigi Valitsust määrusi andma mitmesuguste kordade kehtestamiseks, siis pahatihti asutakse korra sildi all kehtestama aluseid, st tingimusi, legaaldefinitsioone jne. Määrustesse kirjutatakse keeldusid ja piiranguid, mis ei tulene seadustest. Sisulisi vastuolusid baasseaduse või teiste seadustega püütakse ületada määruses antava suvalise regulatsiooniga. Taotletakse määruse vastuvõtmist enne seaduse Riigikogu poolt vastuvõtmist. Ja nii edasi. Järjekindlalt on õiguskantsler vastu seisnud riikliku järelevalve delegeerimisele kohalike omavalitsuste, riigi hallatavate asutuste või isegi eraõiguslike juriidiliste asutuste pädevusse. Veel tuleb volitusnormide puhul märkida, et täidesaatev riigivõim ei rutta andma määrusi ka siis, kui volitusnorm määruse andmiseks ei ole mitte ainult lubav (õigustav), vaid kohustav. Seda kuulsime tänagi, kui Riigikogu liige härra Arvo Haug andis üle vastavat seaduseelnõu. Olen toonud näiteid kõigis varasemates ülevaadetes, kuid endine olukord püsib vankumatult, sealhulgas planeerimis- ja ehitusseaduses ettenähtud rakendusaktide suhtes. Neist puudub kaks kolmandikku, mistõttu näiteks kohalike omavalitsuste õigusaktid on iganenud. Pahatihti on nad ise asunud täitma keskvalitsuse rolli. See aga tõi näiteks möödunud aastal kaasa selle, et õiguskantsler tegi kohalikele omavalitsustele 30 ettepanekut nende õigusaktide põhiseadusega kooskõlla viimise kohta. Käesoleva aasta aprillis ja mais saatsin märgukirjad peaministrile (ärakirjad Riigikogu esimehele) maksuseadusest tulenevate rakendusaktide puudumise või aegumise kohta. Üldse olen neis küsimustes käesoleval aastal teinud kaheksa märgukirja Vabariigi Valitsusele või ministritele. Kui seadust kohaldatakse ilma selle seaduses ettenähtud rakendusaktideta, on legislatuur osa oma pädevusest loovutanud täidesaatvale riigivõimule. Sel juhul, esiteks, seadus ei rakendu selles mahus, mida seadusandja seaduse vastuvõtmisel silmas pidas, ja teiseks, on alust tõstatada küsimus õiguskindlusest: kodanik ei tea, missuguses korras toimib riigivõim ühes või teises valdkonnas, missuguses korras saab kodanik kasutada seaduses ettenähtud õigusi või peab täitma kohustusi jne. Niisuguste lünkade täitmiseks on jäetud kontrolli välistavad suvaõiguse võimalused. Normitehnilised puudused, nagu nähtub mõnest toodud legaaldefinitsioonistki, võivad üle kasvada sisulisteks. Seepärast tuleb leppida Vabariigi Valitsuse kavaga sätestada valitsusasutustele määrusega reeglid, mida tuleb täita seaduseelnõude ja teiste õigusaktide eelnõude koostamisel. Jääb loota, et Riigikogu teeb siin oma asjakohase vastukäigu. Kõrge kogu! Edasi võtan vaatluse alla ministrite määrused. Selles valdkonnas on õiguskantsleril üldjuhul järelkontrolli võimalus, kuid mitmetel juhtudel on ministrid või ministeeriumi ametnikud ise pöördunud ministri määruse eelnõu asjus õiguskantsleri ametkonna poole. Need juhud on sagenenud. Riigikohus menetles Järva maakohtu taotlust tunnistada kehtetuks rahandusministri 1993. aasta 30. detsembri määrus nr 205 "Eesti Vabariigi sotsiaalmaksu seaduse rakendamise juhendi kinnitamise kohta" seaduses volitusnormi puudumise tõttu. Viga tuli, esiteks, sellest, et sotsiaalmaksuseaduse §-s 9 antud volitusnorm oli ebamäärane, mida on ka teistel juhtudel, eriti varem, tõlgendatud kui subdelegatsiooni andvat. Konsulteerinud õiguskantsleriga, tunnistas rahandusminister määruse ise kehtetuks. Nüüd tekkis teine probleem - lünk õigusloomes -, sest Vabariigi Valitsuse vastav määrus puudus ja puudub tänapäevani. Õiguskantsler on protestinud kaheksa ministri määrust, millest kolm oli andnud keskkonnaminister, kaks justiitsminister, kaks rahandusminister ja ühe sotsiaalminister. Põhjused: volitusnormi ületamine või seaduse muutmisest tulenev õigustühisus. Need nähud on tingitud alljärgnevast. Esiteks. Ministeeriumi poolt ettevalmistatud seaduseelnõu sisaldab lünki, mida hiljem püütakse keelatud, praeter legem korras korvata. Sel põhjusel oli keskkonnaministri 1993. aasta 22. märtsi määruse nr 20 "Keskkonnakaitseliste normatiivide kehtestamine naftasaadustega seotud rajatistele" punkt 14 vastuolus põhiseaduse § 3 lõigetega 1, 4 ja 10 ning § 94 lõikega 2, samuti volitusnormi sisaldava seaduse § 10 lõikega 2. Nüüd on määrus küll tühistatud, kuid regulatsioonis on lünk. Teiseks. Seaduse volitusnormide, rakendusaktide ja seadusemuudatuste rohkuse tõttu - olen sellest korduvalt rääkinud - ei jõuta alamastme õigusakte seadusega piisavalt kiiresti kooskõlla viia. Sellest tulenevalt kehtib (vähemasti formaaljuriidiliselt) palju kehtetuid rakendusakte. See tingiski eelmainitud märgukirjade saatmise õiguskantsleri poolt. Uues krediidiasutuste seaduses on nn üleminekuvormel, mis loeb jõus olevaks varem antud rakendusaktid, kui need on sisult kooskõlas seadusega. Formaaljuriidiliselt on selline säte põhiseadusvastane. Samal seisukohal on ka Riigikohus. Ministeeriumid on põhilised seaduseelnõude ja Vabariigi Valitsuse määruste eelnõude ettevalmistajad, mis tähendab, et nende tööst sõltub oluliselt õigusloome kvaliteet. On tervitatav, et koos seaduseelnõudega püütakse esitada määruste projekte või kavasid, mis sisaldavad võimalikke regulatsioone. Taunitav on, kui ministrid ei jõua anda määrusi tähtajaliselt. Selline olukord tekkis tänavu uue koolieelsete lasteasutuste seaduse rakendamisel. Seaduse § 22 lõige 5 sätestab, et õpetajate ning eripedagoogide kutseoskuste ja kutsemeisterlikkuse ning nende kvalifikatsiooni üle otsustamiseks korraldatakse atesteerimine. Atesteerimise tingimused ja korra kinnitab haridusminister oma määrusega. Seni kehtinud analoogiline seadus koolieelsete lasteasutuste pedagoogide niisugust atesteerimist ette ei näinud. Küll aga oli eelmine minister kehtestanud kvalifikatsiooninõuded, mille täitmata jätmise korral oleks tulnud töötajad käesoleva aasta 1. septembril töölt vabastada. Uut, täpsustavat ministri määrust aga tuli oodata kuni viimase ajani, olgugi et probleemile juhiti tähelepanu nii massimeedias kui ka õiguskantsleri poolt. Kuidas pidid toimima õiguskuulekad juhid lasteasutustes ning kohalikes omavalitsustes, rääkimata nendest töötajatest, keda ootas vallandamine? Kõrge kogu! Järgmine osa on kohalike omavalitsuste õigusaktid. Kasutan õigusakti üldnimetust meelega, sest jätkuvalt ei suudeta või ei taheta teha vahet määruste, otsuste ja korralduste objekti vahel. Sellest aga sõltub, kas järelevalvet teostab õiguskantsler või maavanem. Halduskohtu korras protestitud aktide koguarvust on rohkem kui pool kohalike omavalitsuste aktid. Samas peab täheldama normitehnilise olukorra paranemist. Riigikohtus menetleti kahte kohaliku omavalitsuse määrust. Möödunud aasta 9. detsembri otsuses konstateeriti Keila Vallavolikogu 1997. aasta 26. novembri otsuse "Klooga laskeväljal laskeharjutuste korraldamise keelustamine" vastuolu põhiseaduse §-dega 11 ja 14 ning § 33 lõikega 2. Asi on lihtsalt selles, et Keila Vallavolikogu leidis, et temal on ainuõigus käsutada riigiomandit. 1998. aasta 22. detsembril leidis Riigikohus, et Tallinna Linnavolikogu kehtestatud "Vanalinna sissesõidu ja vanalinnas parkimise eeskiri" on vastuolus põhiseaduse § 157 lõikega 2 ja § 154 lõikega 1. Mõlemal juhul oli tegemist pädevuse ületamisega ehk rahvakeeli omavoliga. On märkimisväärne, et Tallinna parkimiseeskirjade põhiseadusvastasus on olnud Riigikohtus arutusel juba kolmel korral. Õiguskantsler on käesolevas ülevaates käsitletaval perioodil protestinud 31 kohalike omavalitsusorganite määrust, neist tänavu 25. Mõnel juhul on need olnud vormistatud üksikaktidena. Valimisringkondade arvu, piiride ja mandaatide arvu ebaseadusliku määramise tõttu tuli protestida üheksa vallavolikogu määrused, milles olid vastuolud kohaliku omavalitsuse valimise seadusega. Nende vastuolude kõrvaldamiseta oleksid käesoleva aasta 17. oktoobri valimised kõnealuses üheksas vallas mittelegitiimsed. Ülejäänud protestitud õigusaktid puudutasid volikogu liikmete ülesannete täitmisel makstavaid hüvitisi, eelarve kehtestamist, elamumajandust (sh üüre), teenustasusid (s.o sisult ebaseaduslikke kohalikke makse) ja tegevuslitsentside väljaandmise korda. Siinkohal pean vajalikuks peatuda lünkadel kohaliku omavalitsuse alases seadusandluses. Esiteks. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 20 lõigete 2, 6 ja 7, § 42 ning § 43 lünklikkuse tõttu on Saue Vallavolikogu sisuliselt otsustusvõimetu. Õiguskantsleri sellekohane ettekanne Riigikogule 1997. aasta 28. maist on jäänud lahenduseta. Teiseks. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus ei sisalda aluseid ja korda, kes ja millistel tingimustel asendab valla- või linnasekretäri tema puhkuse ajal. Eriti oluline on asendamise kord seepärast, et vaid sekretäril on teatud notariaalsete toimingute õigus. Kolmandaks. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 29 kohaselt, mis käsitleb liitunud valdu või linnu, on võimalik üheaegselt nii uue kui vana valla- või linnavalitsuse ja nende sekretäride üheaegne ametisolek. Kes niisugusel juhul on ametis, kes vastutab? Lõpuks toon välja käsitletava valdkonna põhimõttelisemad momendid, millele olen korduvalt tähelepanu juhtinud. Esiteks, kohaliku omavalitsuse korralduse seadus vajab muutmist uutel kontseptuaalsetel alustel. Kuid jällegi jõudsid valimised vähemalt teist korda ajast ette ja nii tuleb momendil leppida kiiret reguleerimist vajavate küsimuste seadustamisega. Teiseks, realiseerida tuleb demokraatia ja subsidiaarsuse põhimõte, mida nõuavad Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ja Maastrichti leping. Tallinna initsiatiiv detsentraliseerimisel (eelkõige linnaosade tegevuse kaudu) vajab seadusandlikku alust. Kolmandaks, tarvis on tagada, et riigi ja kohalike omavalitsuste funktsioonid oleksid selgelt piiritletud ja nende rahalised vahendid vastaksid põhiseaduse ja seadustega seatud kohustustele. Neljandaks, sisse peab olema seatud kohaliku omavalitsuse sisekontroll (näiteks nii, nagu on Tallinnas), eriti eelarvekontroll. Viiendaks, omavalitsusliidud ja nende funktsioonid tuleb seadustada regionaalsel tasandil. Kõrge kogu! Viimases osas käsitlen küsimusi, mis on seotud minu poolt ombudsmani ülesannete täitmisega alates 1. juulist. Järgnevas analüüsis tuginen avaldustele ja taotlustele, millega on pöördutud õiguskantsleri ametkonna poole. Ülevaateaasta jooksul oli 1273 pöördumist ehk 43% enam kui eelmisel ülevaateaastal, mil neid oli 889. Füüsilistelt isikutelt saime 959 pöördumist, sealhulgas kollektiivseid, ning asutustelt ja organisatsioonidelt 314. Lisaks nendele oleme andnud selgitusi riigiasutustele, kohalikele omavalitsustele ja asutustele ning isikutele telefonijärelepärimiste põhjal. Konsultatsioone on antud Riigikogu, Vabariigi Valitsuse, ministrite ja kohalike omavalitsuste õigustloovate aktide eelnõude, samuti isikute õigusi ja vabadusi puudutavates küsimustes. Just viimastes on olnud kõige rohkem probleeme. Põhiseaduse § 139 lõike 2 alusel on 46 korral taotletud kehtivate õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse kontrollimist. Leidsime, et seadustest on põhiseadusega vastuolus kaabelleviseaduse § 8 lõige 2 ja § 12 lõige 3. Ettepanek Riigikogule on vormistamisel. Samuti leidsime, et põhiseaduse § 94 lõikega 2 ning maksukorralduse seaduse § 26 lõikega 7 ja §-ga 44 ei ole kooskõlas rahandusministri määrus "Mitteresidentidele tehtavatelt väljamaksetelt tulumaksu kinnipidamise juhend". Kohalike omavalitsuste määrustest, millega seoses on meie poole pöördutud, võiks nimetada Tallinna Linnavalitsuse 1995. aasta 6. juuni määrust nr 45 "Elamute hoolduse- ja remondieeskirjad", millega oli ületatud pädevust: elamuseaduse § 8 punkti 2 kohaselt saab kohaliku omavalitsuse võimkonda kuuluda üksnes munitsipaalomandis olevaid eluruume puudutavate eeskirjade andmine. Ülejäänud taotlused rahuldamist ei leidnud. Pöördumistes käsitletu põhiploki moodustavad õigusvastaselt võõrandatud maa ja vara tagastamise, maa ostueesõigusega ja eluruumide erastamise ning nende asjadega seonduvalt elamuõiguse küsimused. Neid puudutas kokku 263 pöördumist ehk 22% nende koguarvust. Enamikul juhtudel ei olnud pöördujad rahul nende kohta tehtud otsustega või asjaajamise venitamisega. Avaldajatele selgitati seadusi, isikute õigusi ja edasikaebamise korda, samuti võeti ühendust vastavate institutsioonidega. Vaid ühel juhul võeti kaebus menetlusse, nimelt see, mis oli esitatud Pärnu maakonnakomisjoni ja keskkomisjoni tegevuse peale. Kaks korda on suurenenud kaebused kohtulahendite või kohtumenetluse peale - kokku 69 pöördumist. Kui varem valdavalt ei oldud rahul tehtud kohtuotsustega, siis nüüd domineerib kohtumenetluse aeglus, sealhulgas istungite edasilükkamine, mis enamasti on tingitud ühe poole või tunnistajate kohale ilmumata jäämisest. Ilmselt vajab siin seadus tugevamat regulatsiooni. Ei ole ka harvad juhud, kui taotletakse õiguskantsleri eelotsust konkreetses asjas. Mõistetavalt on pärast käesoleva aasta 1. juunit sagenenud kaebused vangidelt ja politsei tegevuse peale. Neid oli vastavalt 17 ja 40, aasta tagasi vastavalt 10 ja 7. Vangide kaebuste põhisisuks on nende suhtes tehtud kohtuotsused ja nende õiguste rikkumised vangla administratsiooni poolt. Esimesel juhul on selgitatud vangidele nende õigusi, teisel juhul aga saadetud materjalid vastavalt kuuluvusele prokurörile, kel lasub järelevalve kohustus. Peame õiguskantsleripoolset menetlust vajalikuks alles siis, kui prokuröri järelevalve ei anna rahuldavat tulemust. Seetõttu on vaid ühel juhul võetud asi meie menetlusse ja õiguserikkumine on kõrvaldatud. Käesoleva aasta oktoobrist alustame kinnipidamiskohtades, hooldusasutustes ja kaitseväes perioodilisi kontrollimisi. Seniste kaebuste põhjal on ilmne, et kõnealustes valdkondades tuleb ümber korraldada valitsusasutuste järelevalveorganite tegevus ning oluliselt detailiseerida vastavat õiguslikku baasi. Politsei- ja sotsiaalhooldusorganite tegevuse peale saavad kõige rohkem kaebusi riikide ombudsmanid. Mõistan, et kinnipidamiskohad, politsei ja prokuratuur on olnud pikka aega suletud ja vähe läbipaistvad süsteemid, mistõttu ombundsmani ülesandeid ja praktikat võetakse meil vägagi valuliselt. Üheks ilminguks on tehtud vigade (loe: seadusrikkumiste) pisendamine ja ringkaitse. Selle barjääri murdmine nõuab aega nagu arusaamgi, et nii sõduril, vangil kui ka kahtlustataval on omad kodaniku- ja inimõigused. Ja üldse on kõikides riikides ombudsmani üks spetsiifilisi ülesandeid jälgida just nende isikute õiguste tagamist, kelle õigusi on ajutiselt piiratud. Politsei tegevuse peale esitatud kaebused on enamasti suunatud läbivaatamiseks prokuratuurile, jättes küsimused n-ö oma kontrollile. Kahel juhul oleme algatanud menetluse, millest üks on lõppfaasis. Viimasel juhul on Politseiamet õiguskantsleri ettepanekutega arvestanud vaid osaliselt, sealt saadud vastuses puudub vajalik konkreetsus. Teatatakse, et komissar J. L. on küll toime pannud distsiplinaarsüüteo, kuid politseipeadirektor otsustas teda mitte karistada distsiplinaarkorras, vaid piirdus Lääne-Viru Politseiprefektuuri juhtkonna ja komissari tähelepanu juhtimisega nende töös esinevatele puudustele. Kahjuks ei ole selles vastuses sõnagagi puudutatud küsimust, mida Politseiamet on teinud avaldaja põhiseadusliku õiguse - õiguse riigi ja seaduse kaitsele - tagamiseks, kõnelemata ametlikust vabandusest. Samas on see teine juhtum, kus ettepanekule teha ajalehele kirjalik avaldus, milles selgitataks juhtunut, ei ole reageeritud. Mõlemal juhul aga ilmus asja kohta ajalehes põhjalik kirjeldus. Lõpetuseks pean kahetsusega järjekordselt konstateerima, et Eesti riik ei ole täitnud põhiseaduse ja rahvusvaheliste lepingutega võetud kohustust korraldada õigusabi. Tänan tähelepanu eest!
