Härra juhataja! Lugupeetavad Riigikogu liikmed, kus te ka ei viibiks! Daamid ja härrad! Minu tänane ülevaade käsitleb traditsioonilist nelja küsimusteplokki. Esimene küsimusteplokk puudutab põhiseaduse realiseerumist, teine seadusloomet, kolmas täidesaatvate riigivõimuorganite õigustloovaid akte ja viimane kohalike omavalitsuste õigustloovaid akte. Niisiis, kõrge kogu, lubage alustada esimese küsimusteploki vaatlemist. Konstitutsioonilised seadused tulenevad põhiseaduse §-st 104. Peale selle on neidki konstitutsioonilisi seadusi, mis tulenevad otseselt põhiseaduse teistest sätetest. Kõigis nendes seadustes tuleb sätestada nii vastavad alused ja juhud, s.o materiaalõiguslikud normid, kui ka kord, s.o menetlus- ehk protsessuaalõigusnormid, kui põhiseadus ei ole sätestanud teisiti. Järelikult peavad need seadused ise sisaldama piisavat regulatiivset alust ja korda. Põhiseaduse §-s 104 ettenähtud seadused on meil peaaegu kõik juba olemas. Problemaatiline on vaid põhiseaduse § 104 punktis 15 nimetatud välis- ja siselaene ning riigi varalisi kohustusi puudutavate seaduste küsimus. Esiteks jätab seal sätestatu sisuliselt lahtiseks, mis seadustega konkreetselt on tegemist ja millised on nende pealkirjad. Teiseks osutatakse nii muid riike ja rahvusvahelisi organisatsioone puudutavatele kui ka siseriiklikele subjektidele. Ilmselt oleks vaja siselaenude võtmise ja andmise ning riigi ja kohalike omavalitsuste varaliste kohustuste ühtseid aluseid ja kordi. Tähendab, need tuleks kodifitseerida ühte seadusse. Selline seadus oleks omakorda aluseks üksikuid laene ja garanteerimise valdkondi või küsimusi reguleerivatele seadustele ja normidele, nagu maksukorralduse seadus on aluseks üksikute maksude seadustele. Aktuaalseks on see probleem muutunud seoses sellega, et kohalikud omavalitsused on ise vahetult hakanud välislaene võtma, millele on tähelepanu juhtinud ka IMF. Nüüd mõni sõna teistest otseselt põhiseadusest tulenevatest seadustest ehk konstitutsioonilistest seadustest laiemas mõttes. Nagu ma juba märkisin, ei anna põhiseaduse § 104 ammendavat loetelu. Seepärast peame otsima põhiseadusest sätteid, kus on otsene viide, et seal nimetatud küsimust reguleerib või piirangu määrab seadus. Teine võimalik variant, millele pean vajalikuks erilist tähelepanu juhtida, on järgmine. Meil on seadusi, mille vastuvõtmine on tulenenud otseselt rahvusvahelise õiguse normidest, täpsemalt öeldes konventsioonidest ja lepingutest, millega Eesti Vabariik on põhiseaduse alusel ühinenud. Neid norme ja seadusi tuleb käsitleda samuti konstitutsiooniliste seadustena selles mõttes, et rahvusvaheline konventsioon ja temas sisalduvad normid on meie põhiseaduse järgi alati konstitutsioonilised. Nii et tegelikult asub konventsioon põhiseaduse ja tavalise seaduse vahel, aga ta ei tohiks olla kõrgemal, kui on vabariigis kehtestatud konstitutsioonilised seadused. Järgnevalt vaatleksime esimese rühma seadusi. Tuleb taas märkida, et mitmed neist puuduvad, mistõttu põhiseaduse rakendamine on faktiliselt takistatud. Toon mõned näited. Esiteks ei ole riigikaitseorganisatsioonide korralduse seadust. Selle vajadus tuleneb põhiseaduse § 48 lõikest 2, mis sätestab, et relvi valdavate, samuti sõjaväeliselt korraldatud või sõjalisi harjutusi harrastavate ühingute ja liitude loomiseks on nõutav eelnev luba, mille andmise tingimused ja korra sätestab seadus. Mõiste "tingimused ja kord" tähendab, et see seadus peab sisaldama nii materiaalõiguslikke kui ka protsessuaalõiguslikke norme. Niisiis peab ta olema maksimaalselt regulatiivne. Siin ei ole mõtet loota mingisugusele pikale nn rakendusaktide püramiidile, selle välistab põhiseadus. Pealegi on riigikaitseorganisatsioonid vaid üks komponent kõigist võimalikest relvi valdavatest, samuti sõjaväeliselt korraldatud või sõjalisi harjutusi harrastavatest ühingutest ja liitudest. Kuid neist on isegi Kaitseliidu tegevus tänini seadusega reglementeerimata. Olen sellele küsimusele Riigikogu tähelepanu juhtinud oma ettekandes käesoleva aasta jaanuaris. Teiseks ei ole rahumeelsete kogunemiste ja koosolekute seadust. Selles valdkonnas on aluste ja korra, samuti piirangute puudumine praktikas juba probleeme tekitanud. Kohalike omavalitsuste volikogud, näiteks Sillamäel ja mõnel pool mujal, on vastavaid aluseid ja korda ise üritanud reguleerida. Kolmandaks. Põhiseaduse §-s 46 on sätestatud (tsiteerin): "Igaühel on õigus pöörduda märgukirjade ja avaldustega riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole. Vastamise korra sätestab seadus." Näeme, et põhiseaduses tehakse vahet mõistete "märgukiri" ja "avaldus" vahel. Avaldustele vastamise seadusest me sellist vahetegemist ei leia, rääkimata legaaldefinitsioonidest. Seal on mõlemad mõisted formaalselt võrdsed. Teiste riikide praktikas on ammu tuntud nii tavalise suulise ja kirjaliku avalduse mõiste kui ka sellest hoopis erinev petitsiooni mõiste. Pidagem silmas, et petitsioonil on tavalise olmeavaldusega võrreldes märgatavaid erisusi. Esiteks juhitakse petitsioonis tähelepanu erilistele üldist huvi ja seega laiemat kõlapinda evivatele probleemidele, mida riigi- või kohaliku omavalitsuse asutused lahendama peaksid. Teiseks toob petitsioon esile teatud huvigrupi probleemid, mille taga võivad olla nii tema spetsiifilised kui ka teiste huvigruppide üldised huvid. Kolmandaks on petitsioon sisuline algatus, mitte pelgalt deklareering. Kuid samal ajal ei ole petitsiooni puhul tegemist õigusakti eelnõu algatamisega, st rahvaalgatusega selle kitsas tähenduses. Küll aga võib petitsioon olla selles tõstatatud probleemi õigusliku reguleerimise ajendiks. Neljandaks antakse petitsioon üle erilisel tseremoonial avalikult ja sageli pressi esindajate osavõtul. Seda lahendatakse korras, mis erineb tavaliste avalduste puhul kasutatavast, kusjuures täitmise kontrolli mehhanism sisaldab paljudel juhtudel erialuseid. Kokku võttes leian, et petitsiooni ehk märgukirja puudutavast lüngast ei saa rääkida üksnes seaduse tasandil, vaid ka demokraatia institutsioonides Eestis. Selle lünga likvideerimine aitaks kaasa rahvusvaheliselt üldtunnustatud põhimõtete ning seeläbi ka põhiseaduse § 3 lõike 1 aluste rakendamisele, kusjuures kodanikele avaneks täiendav legaalne võimalus avalikes küsimustes algatustega välja tulla. Tähendab, laieneks osalusdemokraatia. Siinkohal rõhutan, et seaduses tuleks kindlasti sätestada, kes millist liiki pretensiooni ja millises korras lahendab. Neljandaks. Kui riigi- ja ärisaladused on seaduste objektidena juba reguleeritud ehk avatud, siis konfidentsiaalset informatsiooni käsitlev seadus puudub. See on nii riigiasutuste ja -ametnike kui ka kohalike omavalitsuste praktikas juba palju probleeme tekitanud. Jällegi on kohalikud omavalitsused asunud seda lünka ise täitma kas põhimäärustes, määrustes, kodukordades või asjaajamise juhendites. Omaette probleem on konstitutsiooniliste seaduste omavaheline kooskõla. On elementaarne nõue, et konstitutsioonilised seadused peavad olema omavahel kooskõlas. Paraku meil alati nii ei ole. Näiteks Riigikogu kodukorra seaduse § 30 lõige 1 ja Riigikogu valimise seaduse § 38 lõige 1 ei ole omavahel kooskõlas. Riigikogu fraktsioonidesse ühinevate liikmete minimaalne arv peaks tulenema Riigikogu valimise seaduse loogikast ja vastama selles sätestatud viie protsendi häälte nõudele. Olen sellest Riigikogu juhatust kirjalikult informeerinud. Põhiseaduse § 104 punkti 14 alusel on kohtukorralduse seadus ja kohtumenetluse seadused konstitutsioonilised õigusaktid. Mitmeid vaieldavusi on tekitanud ettevalmistatavad kohtuniku staatust ja kohtute korraldust reguleerivad uued seaduseelnõud. Ühenduses kohtumenetlust reguleerivate seadustega tahaksin teie tähelepanu juhtida loakogu tegevuse põhimõtetele. Loakogu võimalikkuses ja vajalikkuses ei ole põhjust kahelda. Kuid kohtukorraldust reguleeriv seadus peab sätestama nimetatud organi tegevuse põhimõtted, kusjuures loakogu keelduv otsustus menetlusse andmise suhtes peab olema võimalust mööda põhistatud ehk motiveeritud. See teeniks enamiku isikute põhiõiguste kaitset. Põhiseaduse II peatükis mainitud seaduste osas on olukord keerulisem. See tuleneb asjaolust, et nimetatud peatüki mitmed sätted on printsiibi tasemel, st neid tuleb arvestada kas kõigi või mitmete seaduste andmisel. Võtame näiteks põhiseaduse § 13 sätte, mille kohaselt seadus kaitseb igaühte riigivõimu omavoli eest. Omavoli on igasuguse õigusliku aluseta sekkumine õiguste ja vabaduste kasutamisse. Õigusi ja vabadusi saab piirata vaid põhiseaduses ettenähtud juhtudel ja korras ning üksnes seadusega. Seadusest lähtuva kaitse üks aspekte on riigivõimu võimaliku omavoli heastamine. Seda näeb ette põhiseaduse § 25. Tsiteerin: "Igaühel on õigus talle ükskõik kelle poolt õigusvastaselt tekitatud moraalse ja materiaalse kahju hüvitamisele." Kahju hüvitamist reguleerivat seadust meil ei ole. Ei saa öelda, et vastav kord üldse puudub, kuna rakendatakse rahandusministri 1993. aasta 16. juuni määrust nr 91, millega kehtestati juurdluse, uurimise ning prokuratuuriorganite ja kohtu ebaseaduslike tegudega isikutele tekitatud kahju suuruse kindlaksmääramise ja hüvitamise ajutine kord. Kuid seadusliku aluse korral võib kõne alla tulla ka moraalse kahju hüvitamine põhiseaduse § 25 tähenduses. Selle kohta seadusesätet ei ole. Üldisemalt haakub selle küsimusega ka haldusotsuste tõttu kahju saanud isikute tarvis efektiivsete hüvitusvahendite olemasolu, mis on üks seaduslikkuse põhimõtte elemente. Nüüd peatun sisult konstitutsioonilistel seadustel, mis tulenevad rahvusvahelistest konventsioonidest. Tuginen oma käsitluses ainult kahele konventsioonile. Eelkõige on jutt meie õiguskorra vastavusest Euroopa inimõiguste konventsioonile ja selle juurde kuuluvatele protokollidele. Tundub, et nimetatud konventsiooni ratifitseerimise käigus koostatud vastavasisuline aruanne on jäänud suurema tähelepanuta. Aruandes on tehtud mitmeid kaalukaid järeldusi ja ettepanekuid meil kehtivate seaduste muutmiseks ja ühiskondlike suhete reguleerimiseks seadustega, mitte muude aktidega. Ma ei tahaks korrata aruandes öeldut, kuid probleemid, millega me oleme kokku puutunud, vajaksid vähemasti teadvustamist. Seoses konventsiooni jõustumisega on juurde tulnud nõudeid, mida seadustes tuleks arvestada. Asi ei ole ainult vajalike seaduste olemasolus, vaid ka nende kvaliteedis. Sealjuures on vaja silmas pidada Euroopa Inimõiguste Kohtu ja vastava komisjoni praktikat. See on meie jaoks täiesti uus nähtus. Eesti suhtes rakendatakse konventsiooniga tagatud õigustest ja vabadustest kinnipidamise kontrollimisel täiendavat riigivälist järelevalvemehhanismi. Seepärast on seaduste kvaliteedi hindamisel lisaks põhiseaduse II peatükis sätestatule vaja lähtuda seadusliku regulatsiooniga konventsioonist ja selle kohaldamise praktikast. Niisiis on mitu alust. Ega asjata ole paljudes riikides Euroopa inimõiguste konventsioon loetud võrdseks põhiseadusega. Seadustele esitatav üldnõue kõlab nii: rohkem tähelepanu isikuõigustele, nende konkreetsetele realiseerimisviisidele ja selgelt sätestada isikuõigused haldusprotseduurides! Praegu on õigusi käsitlevad sätted ülddeklaratiivsed. Põhitähelepanu on pööratud ametivõimude ja isikute ülesannete ja õiguste jagamisele. Me oleme ikka veel faasis, kus jagatakse ülesandeid -- see on sinu ja see minu oma --, aga kaugemale jõudnud praktiliselt ei ole. Nii võib see protsess kesta lõpmatult. Omaette probleem on selle grupi isikutega, kelle õigus- ja teovõime on ajutiselt või alaliselt piiratud. Siia kuuluvad vangid, kaitseväe ajateenijad, psühhiaatriahaiglate patsiendid, hooldekodude elanikud, lastekodude kasvandikud jne. Milline on nende õiguslik seisund ja kaitse? Tavaliselt loetakse nende isikute probleemide valdkonda ombudsmani tegevuse valdkonnaks. Tahaksin öelda, et ainult selle institutsiooni loomisega me probleemi ei lahenda, kuna meil lihtsalt puuduvad humaansetest kaalutlustest lähtuvad seadused, mille alusel määrata nende isikute õiguslik seisund ja neid kaitsta. Keeruline asi on vabaduse võtmisega seotud distsiplinaarkaristuse kohaldamine kaitseväes. Põhiseaduse § 124 kohaselt on nii: kui seadus ei näe ette teisiti, on kaitseväes olevatel isikutel kõik põhiseaduslikud õigused, vabadused ja kohustused; kaitseväes olevate isikute õigusliku seisundi sätestab seadus. Põhiseaduse § 20 kohaselt võib vabaduse võtta ainult seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Kaitseväeteenistuse seadus aga ei reguleeri vabadusekaotusliku distsiplinaarkaristuse määramise aluseid ja korda. Üksnes selle seaduse § 35 punktis 2 sisaldub vihje selle võimalikkusele. Tsiteerin: "Ajateenistuse hulka ei arvata ajavahemikku, mille vältel kaitseväelane kandis distsiplinaarkaristust arestis kauem kui seitse ööpäeva." Niisiis pole seadusega reguleeritud alust ja korda vabadusekaotusliku distsiplinaarkaristuse kohaldamiseks. Põhiseaduse §-s 20 on toodud vabaduse võtmise alustest ammendav loetelu, kuid kõnealusel juhul räägitakse vaid kohtu poolt määratud arestist. Ainsaks vabadusekaotusliku distsiplinaarkaristuse kohaldamise aluseks on Vabariigi Valitsuse 1992. aasta 9. jaanuari korraldus, millega väidetavalt kehtestati kaitseväes distsiplinaarkaristuse määrustik, mis pärineb 1930. aastast. Selles on ette nähtud ka vabadusekaotusega seotud distsiplinaarkaristused. Määrustiku tekst ei ole avaldatud, millega loomulikult on mindud vastuollu põhiseadusega. Edasi. 1994. aasta 28. septembril võttis Riigikogu vastu Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ratifitseerimise seaduse. Ehkki kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses ja teistes seadustes on paljud harta alused sätestatud, leian, et hulk selle põhimõtteid on üldistusena veel puudu. Tähendab, tegemist on põhimõtteliste lünkadega. Tooksin neist välja järgmised. Esiteks. Harta artikli 4 lõige 6 nõuab, et õigel ajal ja sobival viisil konsulteeritaks kohalike võimuorganitega neid otseselt puudutavates küsimustes. Seda alati ei tehta. Kui olulisemates seadustes ning mõnedes Vabariigi Valitsuse määrustes on seda nõuet teatud ulatuses arvestatud, siis ministrite määruste puhul on olukord pigem vastupidine. Suur osa neist on antud ilma kooskõlastuseta, pidades ilmselt piisavaks asjaolu, et ministrite määruste aluseks olevad Vabariigi Valitsuse esitatud seaduseelnõud ning määruste eelnõud on omavalitsusühendustega juba kooskõlastatud. Seejuures kohtame veel silmatorkavat formaalsust, mis seisneb selles, et enamasti ei ole omavalitsusühenduste märkusi arvesse võetud. Tihtipeale piirdutakse kooskõlastuse fakti endaga ega lahendata vaidlusaluseid küsimusi. Teine Euroopa kohaliku omavalitsuse hartaga seonduv probleemidering tuleneb selle artikli 6 lõikest 2. Muret teevad valla- ja linnasekretäride koolituse võimalused. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus näeb ette, et valla- või linnasekretäril peab olema juristi kvalifikatsioon või tunnistus vastavuse kohta Vabariigi Valitsuse kehtestatud kutsenõuetele. See seadusesäte jõustub 1997. aasta 1. jaanuaril. Vabariigi Valitsus kehtestas nimetatud kutsenõuded käesoleva aasta juulis. Seega tekkis alles siis alus konkreetsete õppekavade väljatöötamiseks. Ilmselt on nende kutsenõuete alusel koolitamiseks valmis ainult Eesti Teadusjuhtimise Instituut. Järelikult ei suuda me kõnealust seaduse nõuet täita. Rääkides Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 7 lõigetest 1 ja 2, tuleb öelda, et seni puudub seadustes alus, mille kohaselt kohalikud omavalitsused võiksid kehtestada oma eelarve summadest sotsiaalseid tagatisi volikogu liikmetele, valla- ja linnavalitsuse liikmetele ning teistele kohaliku omavalitsuse ametnikele. Harta nõue on Eesti jurisdiktsiooni all oleval territooriumil realiseerimata. Seejuures tuleb nentida, et mainitud tagatiste kehtestamine valla- ja linnavolikogude poolt korras on võtnud massilise ulatuse. Sama probleemideringiga korrespondeerub veel üks lünk. Pole selge, kes ja millistel tingimustel sõlmib avaliku teenistuse lepingu või töölepingu volikogu esimehega, kui tema või asendaja ametikoht on palgaline. Harta artikkel 9 käsitleb kohalike võimuorganite rahalisi vahendeid. Siin on väga palju probleeme. Esimene neist tuleneb nimetatud artikli lõigetest 1 ja 2. Seal sätestatu ei ole realiseeritud, sest seaduste ning nende alusel vastuvõetud Vabariigi Valitsuse ja ministrite määrustega on pandud kohalikele omavalitsustele märgatavalt rohkem kulunõudvaid kohustusi, kui eeldab riigieelarvest saadav raha. Säärane olukord ei ole kooskõlas hartaga. Kui raha ei jätku, tuleks harta järgi revideerida omavalitsustele pandud ülesannete mahtu või raha juurde anda. Muid variante harta imperatiivne säte ette ei näe. Meie rahandussüsteem on vastupidiselt sama artikli lõikele 4 väga paindumatu ja jäik. Eelarveaasta jooksul esinevaid inflatsioonist tingitud muudatusi üldse arvesse ei võeta. Läheksin nüüd teise küsimusteploki juurde, mis käsitleb seadusloomet. Põhiseaduse § 3 sätestab: "Riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel." Aastaga on selle sätte realiseerimiseks vajalik õiguslik baas tunduvalt kindlustunud ning seda nii Riigikogu seadusloome kui ka teiste avalikku võimu realiseerivate institutsioonide õigusloome tulemusena. Arengus on seni jätkunud siiski eelkõige õigusloome kvantitatiivne kasv. Samal ajal kahjuks ei saa õigusloomes ja põhiseaduslike organite sellekohases tegevuses konstateerida vajalikku kvalitatiivset pööret. Põhiseaduse § 104 lõikes 1 sätestatakse, et seaduste vastuvõtmise korra sätestab Riigikogu kodukorra seadus. Nii see tõepoolest on. Kuna põhiseaduse § 59 alusel kuulub seadusandlik võim Riigikogule ning § 65 punkt 16 annab tema lahendada lisaks fikseeritud pädevusele muid riigielu küsimusi, siis sellest tuleneb, et seadusandja lahendada ei ole ainult seaduste vastuvõtmise formaalsed küsimused, vaid tagada tuleb ka nende toime ja täitmise kontroll ühiskonnas. Seda viimast me ilmselt garanteerida ei saa. Ette on võetud mitmeid Riigikogu kodukorra seaduse, sealhulgas § 53 lõikes 2 sätestatu muutmisi, kuid olukorda see ei lahenda. Tagatud ei ole õigusloomeprotsessi terviklikku õiguslikku regulatsiooni koos sellest tulenevate õiguste, kohustuste ja eriti vastutuse sätestamisega. Juba üle aasta on ettevalmistusstaadiumis õigusloomeseaduse eelnõu, mis peaks andma vastuse paljudele eelmainitud küsimustele ning tagama eeskätt põhiseaduse § 3 täitmise. Aasta tagasi olid need küsimused siinsamas saalis kõne all. Paraku ei ole järeldusi tehtud. Endiselt on suureks probleemiks see, kuidas tagada seaduste ja teiste õigusaktide realiseerimine. Selleks vajalikud rakendussätted ja -aktid kas lihtsalt puuduvad nende väljatöötamise pikaajalisuse ja mittesüsteemsuse tõttu või on halva kvaliteediga. Sääraste õigusaktide devalveerumise üks kurikuulsamaid näiteid on planeerimis- ja ehitusseadus. Kuni õigusloomeseaduse vastuvõtmiseni tuleks nii valitsusel kui ka seadusandjal asuda seisukohale, et seaduste vastuvõtmine ja jõustumine on võimalik vaid juhul, kui need tagavad ise piisava regulatiivsuse või kui koos nendega on esitatud vajalikud rakendusaktide eelnõud. Annan endale aru, et see nõue võib tunduda liiga radikaalsena ja ei leia praegu veel toetamist. Kuid praktilises plaanis on miinimumnõue selline, et kui seadusandja delegeerib midagi Vabariigi Valitsusele või viimase poolt volitatud valitsusasutusele, siis määrab ta ära ka volituste realiseerimise ehk teisisõnu, valitsuse või ministri määruse andmise tähtaja. Seda on tehtud ainult ühel juhul. Praegune kord jätab selektiivse võimaluse anda õigusakt põhimõttel "millal jõuan" või "kui jõuan". Selle kohta, kuidas seaduse jõustumise ja toimima hakkamise vaheline aeg on veninud tervele aastale või veel pikemaks, toon paar näidet. Esimene näide. Maamaksuseaduse § 4 lõike 2 alusel tuleb Vabariigi Valitsusel otsustada, mitu protsenti vähendatakse maamaksu maalt, millel seadusega või seaduse alusel sätestatud korras on majandustegevus kitsendatud. Seaduse kohaselt on maksumaksjal õigus taotleda maksumäära vähendamist, kui majandustegevus on kitsendatud. Kui aga valitsus ei kinnita õigeaegselt soodusmäära, nõuab Maksuamet maamaksu 100%, sest alus väiksema maamaksumäära kohaldamiseks puudub. Vabariigi Valitsus on rikkunud põhiseaduse § 14, sest pole taganud maksumaksja seaduslikku õigust tasuda maksu vähendatud määra järgi. Teine näide. Maakorraldusseadus on Riigikogus vastu võetud 25. jaanuaril 1995 ja jõustunud sama aasta 20. veebruaril. Kuid see seadus ei ole tänini toimima hakanud, kuna ainsatki rakendusakti ei ole vastu võetud. See on maareformi takerdumise üks põhjusi. Vajadus endisi maaribasid ümber kruntida -- eriti käib see Lääne-Eesti kohta, kus ribastus on väga suur --, on ilmne. Rakendusaktide vastuvõtmist ootavad nii õigustatud subjektid kui ka reformi korraldavad ametnikud. Lugupeetud Riigikogu, tuleb aru saada, et Eesti ühiskond vajab õigusloomesse tunduvalt laiema osa üksikisikute ja institutsioonide kaasamist ning nende seisukohtadega arvestamist. Selle alusel tagataks õigussüsteemi stabiilsus ning seda nii õiguslikus mõttes kui ka õiguslikkuse rakendamise ja järelevalve sfääris. Öeldu puudutab ennekõike valdkondi, kus reformid on suures plaanis oma eesmärgid saavutanud. Muudes valdkondades tuleb minimeerida päevapoliitiliste ja grupihuvide toime ning lõputute paranduste ja täienduste sisseviimine õigusaktidesse. Muu hulgas algab ju sellega lõputute muudatuste ahel õigusaktide hierarhia alumistes osades. Niisugune minimeerimine ei ole võimalik senikaua, kuni ei ole tagatud õigusaktide realiseerimisele eelnevat finantsmajanduslikku analüüsi, kaasatud õigusloomeprotsessi asjaomaseid institutsioone, loodud toimivat tagasiside mehhanismi ning koolitus- ja teabelevisüsteemi. Ajalooks võiks muuta mure normitehnika ja õigekeelsuse pärast. Kõigile nendele küsimustele olen pööranud piisavalt tähelepanu kahel eelmisel aastal ja mul on piinlik täna neid korrata. Rõhutan, et me peame selle kõigega valmis saama enne, kui algab tegelik ja vahetu euroõiguse mõju meie õigussüsteemile. Aasta tagasi analüüsisin raskusi, mis on seotud põhiseaduses deklareeritud printsiipidele seadustes konkreetse sisu andmisega. Euroopa inimõiguste konventsiooni ratifitseerimise ettevalmistamise käigus loodud komisjon on need printsiibid paljuski avanud, kuid juriidilise vormistuseni ei ole siiani jõutud. Praktikas on vajadus nende järele suur. Toon näiteks põhiseaduse § 11, milles sätestatu tõusis erilise teravusega päevakorrale seoses kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadusega. Põhiõiguste idee järgi on põhiõigused üksikisiku õigused riigi suhtes. Järelikult kujutavad põhiõigused endast seadusandja kompetentsi piirangut. Põhiseaduse § 11 kohaselt saab õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Mõnel juhul, näiteks isikuvabadusse puutuvalt, annab põhiseadus ise piirangu ulatuse, kuid paljudel juhtudel, näiteks seoses õigusega tegelda ettevõtlusega ning koonduda tulundusühingutesse ja -liitudesse, võib selle õiguse kasutamise tingimused ja korra sätestada seadus. Kuid ka siin seab põhiseadus seadusandjale piirid: § 11 teise lause kohaselt peavad piirangud demokraatlikus ühiskonnas olema vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Just sellest ma juhindusin näiteks siis, kui tegin Riigikogule ettepaneku viia ravimiseaduse § 10 kooskõlla põhiseadusega. Selle paragrahviga oli põhjendamatult piiratud juriidiliste isikute, välismaalaste ning ka Eesti kodanike õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Üldisemalt öeldes oli seejuures tegemist proportsionaalsuse printsiibi rikkumisega. See printsiip ehk põhimõte koosneb kolmest astmest. Nendeks on vahendi sobivus ehk kohasus, nõutavus ehk vajalikkus ja proportsionaalsus kitsamas tähenduses. Kohasuse käsk nõuab sääraste vahendite rakendamist, millega soovitud tulemust saab vähemalt edendada. Vajalikkuse käsk nõuab, et peab olema võimalik saavutada seatud eesmärki mõnel muul üksikisikut vähem rõhuval viisil. Eelduseks on siin asjaolu, et nn pehmem vahend on ilma kahtlusteta regulatsiooni eesmärgi saavutamiseks sama kohane ning pealegi ei rõhu kolmandaid isikuid ega üldsust. Kui meil aga on tegemist kollisiooniga, näiteks ühelt poolt seadusandja eesmärk ning teiselt poolt riivatud põhiõigus, tuleb see lahendada kaalumise teel ehk selgitada välja proportsionaalsus kitsamas tähenduses. Mida kõrgem on ühe printsiibi täitmata jätmise või kahjustamise kraad, seda suurem peab olema teise printsiibi täitmise tähtsus. Niisiis rajaneb proportsionaalsus kitsamas tähenduses väärtushinnangutele. Kuid seadusandja ei ole hinnangute andmisel päris vaba. On olemas teatud hinnanguid, mida seadusandja muuta ei saa või mille muutmine on temal raskendatud ning mis seetõttu seavad piiri tema tegutsemisele. Säärased väärtushinnangud on leidnud väljenduse põhiseaduse printsiipides. Loomulikult ei anna põhiseaduse printsiibid igal üksikul juhul ainult ühest lahendust. Kuid mida rohkem on õigusi ja vabadusi piiratud, seda rangemalt tuleb sellesse suhtuda. Mõni sõna 1996. aastal algatatud ja menetletud seaduseelnõudest, mida arutati Vabariigi Valitsuse istungitel. Nende eelnõude puhul on vähemalt 10 juhul olnud põhjust osutada vastuoludele põhiseaduse, konventsiooni või mõne teise konstitutsioonilise seadusega; 12 juhul vajadusele täpsustada redaktsiooni, defineerida mõisteid või viidata seadustele, kus neid mõisteid kasutatakse, vältimaks mitmeti tõlgendatavust; neljal juhul kriteeriumide sätestamise vajalikkusele; kolmel juhul eelnõudes sätestatu mittehaakumisele teiste seadustega sisu poolest; ülejäänud juhtudel vasturääkivustele eelnõu enda sätete vahel. Sageli on puudunud olulised rakendussätted. On juhtunud sedagi, et uut seadust nimetatakse seaduse muutmise seaduseks, kuid eelmine seadus tunnistatakse tervenisti kehtetuks. Alused ja kord on segi aetud. Mõnel juhul on puudunud jõustumiseks ettenähtud reaalne tähtaeg. Seega ei ole antud aega seadusse planeeritud delegeerimisnormide alusel rakendusaktide väljatöötamiseks. Seaduste pealkirjades kasutatakse tihtipeale niisuguseid sõnaühendeid nagu "ja muude seaduste muutmise seadus", "seonduvate seaduste muutmise seadus", "seonduvate õigusaktide muutmise seadus" jne. Samuti sõnastatakse delegeerimisnorme viisil, mis on realiseerimise seisukohalt mitmeti tõlgendatavad. Seadusse trükitakse delegeerimisnorme nii suurel hulgal, et selle formaalse jõustumisega ei kaasne faktilist jõustumist rakendusaktide puudumise tõttu. Seaduseelnõude väljatöötamisel ja valitsuse istungitele heakskiitmiseks esitamisel ei kajasta seletuskirjad analüüsi olemasoleva majandusliku, juriidilise ja sotsiaalse baasi kohta, mida eelnõuga nii või teisiti mõjutatakse. Samuti ei paista läbi prognoosi, mida kavandatud regulatsioon nimetatud valdkondades kaasa toob. Seletuskirjad on muutunud üha lakoonilisemaks. Tundub, et omaette eesmärgiks on muutunud initsiatiivi haaramine ühe või teise eelnõu algatamisel. Siinkohal vabandan telegrammistiili kasutamise pärast. Kahel eelmisel aastal analüüsisin olukorda üksikasjalikult. On räägitud, et põhiosas on seadused olemas ning nüüd tuleb minna teisele ringile, kus uudse ülesandena on lisandunud siseriikliku seadusandluse harmoniseerimine Euroopa Liidu seadusandlusega. See on üldjuhul tõsi, kuid ka esimese ringi osas on veel olulisi lünki. Märgiksin vaid mõningaid puuduvaid seadusi. Meil ei ole alkoholiseadust. Ma ei tea maailmas ühtegi riiki, kes ei ole seaduses määratlenud oma suhtumist alkoholipoliitikasse. See ei ole pelgalt eelarvesse puutuv, fiskaalne küsimus. See ei ole pelgalt majanduslik küsimus. See on kultuuri- ja tihtipeale ellujäämise küsimus. See on moraaliküsimus. Teiseks ei ole soojusmajandust reguleerivat seadust. See puudutab tänapäeval väga paljusid inimesi ja on valdkond, kus omavoli kõikidel tasanditel on eriti suur. Kolmandaks puudub tollimaksuseadus. Praegu nõutakse tollimaksu sisse Vabariigi Valitsuse 1992. aasta 19. veebruari määruse alusel, st õigusakti alusel, mis on antud enne põhiseaduse jõustumist ja mis ei ole seadus. Neljandaks on teravnenud vajadus õigusabiseaduse järele seoses maavanematele kohalike omavalitsuste üksikaktide üle järelevalve panemisega. Õiguskantsleri poole kirjalikult pöördujate arv on suurenenud aasta jooksul rohkem kui neljandiku võrra. Kolmes neljandikus nendest taotletakse tegelikult juriidilist konsultatsiooni. Sama suhe on suuliste pöördumiste puhul. Märgin, et õigusabi on inimõiguste kaitse korraldamise küsimus ja järelikult nii kohaliku omavalitsuse harta kui ka inimõiguste konventsiooni küsimus. Lisaks uute õigusaktide loomisele on vaja muuta ja täiendada juba jõus olevaid seadusi. Alustan kõige markantsemast näitest. 1990. aastal vastuvõetud statistikaseadus reguleerib muu hulgas üleliiduliste statistiliste vaatluste korraldamist Eestis. Ma arvan, et statistiline vaatlus ei ole nii väikese tähtsusega, et me selle kohta ei peaks vastu võtma uut seadust. Omaette probleem on välismaalaste seaduse õigusliku reguleerimise maht. Tuleb nentida, et mitte kõik Eestis elavad alalise sissekirjutusega isikud ei ole esitanud taotlust elamis- ja tööloa saamiseks. Väidetavalt on see kõrvalejäänute kontingent üsna suur. Seadusandja otsustamatus ja teatud küsimuste delegeerimine Vabariigi Valitsusele on juriidiliselt välistanud võimaluse võtta pärast 1996. aasta 12. juulit nimetatud isikutelt vastu avaldusi elamis- ja tööloa saamiseks. Samal ajal annab välismaalaste seaduse § 21 lõige 9 Vabariigi Valitsusele õiguse erandkorras mitte kohaldada sama paragrahvi lõiget 7, mille kohaselt tähtajaks elamisluba mitte saanud isiku võib riigist välja saata, ja lõiget 8, mille alusel tähtajaks tööluba mitte saanud isikul on keelatud edasi töötada. Kui kaua võib säärane legaalne illegaal -- ma ei oska teist sõna leida -- Eestis elada ja töötada? Sellele seadus vastust ei anna. Leian, et see küsimus on seadusandja poolt lõpuni reguleerimata. Välismaalaste seaduse § 16 annab küll üldalused välismaalaste väljasaatmiseks, kuid täpsemalt ei ole sätestatud, millistel tingimustel võib välismaalase Eestist välja saata. Samuti ei ole kehtestatud väljasaatmise täpsemat korda. Vaatamata Siseministeeriumi püüdlustele sätestada väljasaatmise kord Vabariigi Valitsuse määrusega, olen seisukohal, et see peab olema reguleeritud seadusega. Samuti on katteta välismaalaste seaduse § 3 lõige 1, mis räägib välismaalase tunnistamisest kodakondsuseta isikuks, ja lõige 2, mille kohaselt põgenike Eestis viibimise kord sätestatakse eraldi seadusega. Niisugune seadus on tegemata. Teema lõpetuseks kahest aktuaalsest probleemist. Esiteks. Riigikogu valimise seadus ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus sätestavad, et erakonnad, valimisliidud ning üksikkandidaadid esitavad valimisteks tehtud kulutuste ja kasutatud vahendite kohta aruande, mida kontrollitakse vastavalt seadusele. Sellist seadust, mis näeks ette, kes kontrollib, mida kontrollitakse ja kuidas kontrollitakse, seni vastu võetud ei ole. Järelikult pole võimalik eespool nimetatud aruandeid kontrollida. Teiseks. Riigieelarveliste riiklike fondide ja sihtkapitalide rahalised vahendid ulatusid 1995. aastal 9 miljardi kroonini. Kuid nende eelarvete koostamise, aruandluse, kontrollimise ja kinnitamise korra õiguslik reglementeeritus ei ole piisav. Sellele on korduvalt tähelepanu juhtinud riigikontrolör, paraku tulemusteta. Järgmisena võtan vaatluse alla täidesaatvate riigivõimuorganite aktid. Kõigepealt Vabariigi Valitsuse määrusest. Põhiseaduse § 87 punkti 6 kohaselt on Vabariigi Valitsusel õigus ning kohustus anda seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi. "Seaduse alusel ja täitmiseks" on legaalkonstruktsioon, mis eeldab mõlema tingimuse olemasolu. Sõna "alusel" eeldab seaduses sätestatud seadusandja volitust ehk delegeerimisnormi, sõna "täitmiseks" aga seda, missuguses ulatuses on volituse adressaati volitatud õigusakti andma. Volitusnormidega ongi olnud kõige rohkem probleeme. Mitmetesse seadustesse on juba delegeerimisnormide sõnastamisel sisse programmeeritud õiguslik konflikt. Markantsemate näidetena võib selle kohta tuua tolliseaduse ja liikluskindlustuse seaduse. Tolliseaduse § 1 "Kasutatavad mõisted" punkt 12 kõlab nii: "12) tollieeskirjad -- tolliseadus, tollikorralduse reguleerimiseks kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrused ja Vabariigi Valitsuse poolt ettenähtud korras kehtestatud õigusaktid." Seda tsitaati ei saa käsitada kui delegeerimisnormi, läbi häda võib seda pidada äbarikuks legaaldefinitsiooniks, kus on loetletud aktid, millega üldse on võimalik tollieeskirju kehtestada. Pealegi ei võta Riigikogu vastu eeskirju, vaid seadusi. Vabariigi Valitsus ja ministrid ei anna eeskirju, vaid määrusi. Seadust läbivalt on mitmeid paragrahve, kus sätestatakse, et ühes või teises küsimuses kehtestatakse vastav regulatsioon tollieeskirjadega. Mis juhtudel tehakse seda seaduse, valitsuse määruse või valitsuse poolt ettenähtud korras kehtestatud õigusaktiga ja kes mida kehtestab -- see on jäetud suva küsimuseks. Akte, mida niisuguste volitusnormide alusel antakse, tulebki nimetada diskreditsioonilisteks ehk suvalisteks. Seadusandja on jätnud täiesti vabaks põhilised regulatsioonikomponendid: selle, kes otsustab aktide andmise vajalikkuse ning mis eesmärgil, kui suures ulatuses, millal ja millega seoses neid antakse. Eesti Vabariigi põhiseadus ei võimalda suvaõiguse teostamist, sest see on vastuolus demokraatliku õigusriigi põhimõtetega. Liikluskindlustuse seaduse § 39 kohaselt kehtestab Vabariigi Valitsus "liikluskindlustuse baasmaksemäärade vähendamise ning suurendamise eeskirja sõltuvalt sõidukite liigist ja kasutamise otstarbest, sõidukite võimsusest, veoautodel ja haagistel ka kandejõust ning bussidel, trammidel ja trollidel ka istekohtade arvust. Maksemäärade kehtestamisel lähtutakse eelneva perioodi liikluskahjude statistikast." Seega on Vabariigi Valitsus volitatud kehtestama baasmaksemäärade vähendamise ja suurendamise eeskirju sõltuvalt loetletud alustest, mitte enam. Paragrahvi esimese ja teise lause vahel puudub loogiline seos. Pealegi on teine lause üldse vaeglause, sest ei sisalda kellelegi suunatud volitusnormi maksemäärade kehtestamiseks. See, kes kehtestab maksemäärad ja kes lähtub eelneva perioodi liikluskahjude statistikast, on reguleerimata. Vaatamata sellele on valitsus oma määrustega kehtestanud nimetatud eeskirju. Olen tõstatanud probleemi, et ei ole garanteeritud põhiseaduse ja seaduse ülimuslikkus. Selle põhimõtte rikkumisele muide on juhtinud tähelepanu Tarbijakaitse Liit. Tulles tagasi suvaõiguse juurde, pean märkima, et seda õigust legaliseerivad ka niisugused volitusnormid, mis sisalduvad järgmistes näidetes. Äriseadustiku § 541 lõige 1 kõlab nii: "Vabariigi Valitsus võib kooskõlas käesoleva seadustikuga anda käesoleva seadustiku rakendamiseks määrusi." Autoriõiguse seaduse § 83 lõike 2 kohaselt on Vabariigi Valitsusel ja Kultuuriministeeriumil õigus anda määrusi selle seaduse alusel ja täitmiseks. Omaette grupi moodustavad delegeerimisnormid, mis sisalduvad niisugustes sõnastustes nagu "Vabariigi Valitsuse korralduse alusel ja Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud korras" (äriseadustiku § 509 lõige 3), "eraldatud raha kasutatakse Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras" (erastamisest laekuva raha kasutamise seaduse § 7 lõige 4) ja "ressursside väljaarvamise korra julgeolekuvarust määrab Vabariigi Valitsus" (riigireservi seaduse § 13). Niisuguseid kordasid üldaktidena ei kehtestata. Üksikküsimused lahendatakse korraldustega, s.o pretsedentidega, mis teistele analoogilistele juhtudele ei laiene. Õigupoolest peaksid korras sisalduma nõuded ja protseduurilised üldnormid, millega võivad arvestada võimaliku õigussuhte tulevased subjektid. Jätkuvalt vaieldakse selle üle, mida mõiste "kord" üldse tähendab. Tuleb osata vahet teha materiaal- ja protsessuaalõigusnormide vahel. Materiaalõigusnormid reguleerivad seda, kuidas mingite asjaolude ilmnemisel tuleb käituda. Protsessuaalõigusnormid seevastu reguleerivad materiaalõigusnormide rakenduse, s.o menetluse korda. Sageli on määruste ja eelnõude ettevalmistajad ületanud volitusnormide piire. Kui näiteks palgaseaduse § 27 sätestab, et töölähetuse hüvitiste ja päevaraha alammäära ning maksmise tingimused määrab kindlaks Vabariigi Valitsus, siis ei saa Vabariigi Valitsus vastu võtta määrust pealkirjaga "Töölähetuse kord". Määruse "Kalapüügiseadusest tulenevate õigusaktide kehtestamine" eelnõuga esitati kinnitamiseks neli nn korda. Kalapüügiloa väljaandjast oli saanud väljastamise korraldaja, kuigi "korraldaja" on palju laiem mõiste kui "väljaandja". Kalapüügiseaduse § 15 lõige 1 lubab valitsusel kehtestada kalapüügilubade äravõtmise korra. Selle asemel hakati kehtestama aluseid. Sama probleem on tasu määramise korraga, mida valitsus võib kehtestada vaid vastavalt § 15 lõikele 1. Selle korra asemel hakati samuti kehtestama aluseid. Kuidas kvalifitseerida niisugust tegevust? Kõigepealt on tegemist volitusnormide ületamisega. Teiseks kujutab see tegevus endast seaduse täitmist seaduse asendamise teel seadusest madalama õigusaktiga. Kolmandaks tuleb öelda, et niisugust tegevust motiveeritakse üldjuhul äärmise vajaduse, otstarbe, seaduseelnõu menetlemiseks kuluva pika aja ja muude asjaoludega. Jätkuvalt volitatakse ministreid -- ajuti veel ka ministeeriume -- andma määrusi juhtudel, kui seaduses niisugust edasivolitamise õigust ei ole sätestatud. Näiteks maapõueseaduse § 79 lõige 2 sätestab, et mäetööde ohutuse eeskirjad kehtestatakse Vabariigi Valitsuse määratud korras. Valitsuse määruse eelnõus aga nähti ette, et mäetööde ohutuse eeskirjad kinnitatakse majandusministri määrusega. Põhiseaduse § 94 lõige 2 küll sätestab, et minister annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi, kuid maapõueseadus ei anna valitsusele õigust eeskirjade kinnitamist majandusministrile edasi delegeerida. Ohtliku tendentsina näen seda, et valitsuse istungitel langetatakse otsuseid ka siis, kui ei ole esitatud piisavalt materjale või need üldse puuduvad. Eriti taunitav on see juhul, kui tegemist on suurte summadega. Praktiliselt ilma põhjendavatele materjalidele tuginemata muudeti liikluskindlustusalaseid eeskirju. Veenva õigusliku põhjenduseta kustutati põllumajandusettevõtete riiklikelt maksudelt arvutatud tasumata intressid 48 miljoni krooni ulatuses. Edasi mõni sõna ministri määrusest. Põhiseaduse § 94 kohaselt on valitsemisalade korraldamiseks moodustatud ministeeriumid, mida juhivad ministrid, kellel on seaduse alusel õigus välja anda määrusi. Muu hulgas valmistab ministeerium oma valitsemisalas ette seaduseelnõusid Riigikogu või Vabariigi Valitsuse initsiatiivil ning Vabariigi Valitsuse määruste eelnõusid. Siit järeldub, et õigustloovate aktide ettevalmistamisel on ministeeriumidel määrav roll. Kui minister esitab Vabariigi Valitsusele seaduseelnõu või valitsuse määruse eelnõu, siis on võimalik eelkontrolli vormis tähelepanu juhtida vastuolule põhiseaduse või seadustega. Ministri enda määruste puhul on eelkontroll juhuslik, peamine on järelkontroll. Ministrite määrustes, kui jätta kõrvale normitehnilised küsimused, torkab esmajärjekorras silma konstitutsioonilise õiguse üldnormide ning neist tulenevate normide mittetundmine. Määruse õiguslikuks aluseks peab olema seadus ja sellest tulenev konkreetne volitus. Paraku on olukord niisugune, et määrust andes püüab minister täita seaduse lünka, mille eelnõu tema enda ministeerium on varem ette valmistanud, ning põhjendab oma tegu otstarbekuse või vajadusega korrastada süsteemi. Sellisel viisil sätestatakse üldjuhul ka alused, mis aga teatavasti on ainult seaduse ülesanne. Kõige enam probleeme on olnud rahandusministri määrustega ja Rahandusministeeriumi poolt ettevalmistatud valitsuse määrustega. Üks põhjus on kahtlemata selles, et Rahandusministeeriumi haldusala reguleerivad seadused näevad ette hulgaliselt delegeerimisnorme. Näiteks maksukorralduse seaduses ja sellega seotud seadustes nähakse ette 62 volitusnormi ehk teisisõnu 62 rakendusakti. Ja viimane küsimus -- kohalike omavalitsuste õigustloovad aktid. Kohalikud omavalitsused peavad lähtuma oma tegevuses alati ja kõiges, sealhulgas tegevusviiside ja -vormide valikul, üksnes seaduslikkuse printsiibist. Kui seadus ise on põhiseadusega vastuolus, kehtib ta kuni tühistamiseni või põhiseadusega kooskõlla viimiseni. Kohalikud omavalitsused ei ole pädevad säärast olukorda seadusandja asemel ise korrigeerima. Aga nad ei tohi ka seadusi ning nende alusel ja täitmiseks antud teisi õigusakte oma suva kohaselt ignoreerida. Toon välja kohalike omavalitsuste õigustloovate aktide järgmised puudused. Esiteks. Lähtutakse üksnes kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest, arvestamata selle seost kogu ülejäänud õigussüsteemiga. Teiseks. Lähtutakse üksnes kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest, kusjuures seda interpreteeritakse vabalt. Kolmandaks. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadust sobitatakse valikuliselt kokku mõnede Eestis kuni 1940. aastani kehtinud valla- ja linnaseadustega. Neljandaks. Ei tunta õiguse põhimõisteid ega õigusharude spetsiifilisi mõisteid, mille tulemuseks üldjuhul on kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse mõistete suvaline kasutamine. Omakorda selle tagajärjel luuakse tahtmatult mainitud seaduse sätteist ja mõttest täiesti erinev õigusakt. Viiendaks. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadust ja muid õigustloovaid akte kompileeritakse valikuliselt, tundmata jällegi eelmises punktis nimetatud mõisteid. Kuuendaks. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadust ning teisi seadusi ja õigusakte tõlgendatakse suvaliselt, tundmata tegelikke tõlgendamisviise ja -võtteid. Tulemuseks on täiesti uue sisuga õigusakt ehk kohaliku omavalitsuse õigusaktiks muutunud seadus. Seitsmendaks. Volikogu käsitatakse kohaliku seadusandjana, kellel olevat primaarne kõrgeim seadusandlik võim. Selle kohta öeldakse, et kui 20. ja 30. aastatel valitsesid riigiisad riiki nagu valda, siis nüüd valitsevad kohaliku omavalitsuse juhid valda nagu riiki. Kaheksandaks. Seadustest ja teistest õigusaktidest otsitakse üles kohaliku omavalitsuse õigused, kuid kohaliku omavalitsuse ning tema ametiisikute ja teenistujate kohustused jäävad tähelepanuta. Ja viimane tõdemus. Omaette tüüpiline puudus on see, et sageli kasutatakse esmakordselt Riigi Teatajas avaldatud seaduste ja teiste õigusaktide tekste, mitte aga nn normatiivsele kontrollseisule vastavaid tekste. Ülalöeldu on tinginud, et õiguskantsler on aasta jooksul teinud 23 ettepanekut kohaliku omvalitsuse aktide kooskõlla viimiseks põhiseaduse ja seadustega. Seadusi on puudutanud kaks, valitsuse määrusi kaks ja ministri määrusi üheksa ettepanekut. Ma leian, et kontroll ülalt peab korrespondeeruma kontrolliga alt. Pean silmas avalikkuse kontrolli. Paraku on niisugust kontrolli täheldatud vaid üksikutel juhtudel, kuigi kohaliku omavalitsuse korralduse seadus seda võimaldab. Seoses lähenevate kohalike omavalitsuste volikogude valimistega on teravnenud tähelepanu kohalike omavalitsuste probleemidele, sealhulgas nende ja riigi pädevuse täpsemale piiritlemisele, eelarveliste suhete ümberkorraldamisele, omavalitsusliitude seadustamisele jne, mis on igati tervitatav. Omavalitsusliidud on koostanud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise ja täiendamise seaduse eelnõu. Jääb loota, et mõlemal poolel jätkub poliitilist tahet viia lõpule riigi ja kohalike omavalitsuste suhete läbimurdeline ümberkorraldamine uutel alustel. Rõhutan: ümberkorraldamine peab olema läbimurdeline. Põhjenduseks toon vaid ühe näite: riigi suhtumise munitsipaalomandisse. Minu arvates on riigil viimane aeg tõdeda, et munitsipaalomand ei kuulu riigile. Kohalikel omavalitsustel on põhiseaduse §-s 32 sätestatud õigus vabalt vallata, kasutada ja käsutada enda omandit. Kitsendused sätestab seadus. Kuid õigusi ja vabadusi tohib demokraatlikus ühiskonnas piirata ainult siis, kui piirangud on vajalikud ega moonuta õiguste ja vabaduste olemust. Tulenevalt põhiseaduse §-st 11 on ka omandi suhtes kitsenduste sätestamisel tarvis kaaluda nende vajadust ja ulatust, et sekkumine omandiõigusse oleks minimaalne ja üldistes huvides seatud eesmärgi saavutamiseks parajalt piisav. Riik ei ole veel harjunud nägema munitsipaalomandit põhiseaduse valguses, eriti sellist munitsipaalomandit, mis omandireformi käigus on riigilt tasuta tagasi saadud ja mis ei kuulu erastamisele ega tagastamisele. Kas teie nimetaksite demokraatlikuks õigusriigiks riiki, kus seadus lubab teie isiklikku omandit võõrandada ainult avalikul enampakkumisel ja nõuab 65% müügisummast riigi omandisse? Täpselt nii kohtleb Eesti riik munitsipaalomandit. Tänan tähelepanu eest!