Härra esimees, lugupeetavad Riigikogu liikmed, daamid ja härrad! Enne ülevaate põhiküsimuste juurde asumist lubatagu teha järgmised selgitavad märkused. Esiteks. Teile väljajagatud Riigikohtu esimehe ja õiguskantsleri poolt allakirjutatud materjal sisaldab kahe järelevalveinstitutsiooni seisukohti, mis on kujunenud põhiseaduse rakendamise käigus. Analüüs sisaldab meie arvates õiguse ab-d, mille tunnistamine ja õige interpretatsioon garanteerib õigusloome vastavuse põhiseadusele. Seepärast tuleb seda materjali pidada käesoleva ülevaate orgaaniliseks osaks. Tõsi, tuleb tunnistada, et kõnesolev materjal ei sisalda kaugeltki probleemi kõiki aspekte ja seda eeskätt nende vähese teoreetilise käsitluse ja praktika üldistuse tõttu, aga ka seetõttu, et riikluse ülesehitamine on alati ees tema seletamisest. Mõnele neist püüan läheneda oma ülevaates. Teiseks. Ülevaate esitaja taotleb eelmise aasta seadusloome käsitlemisel mitte niivõrd olukorra detailset analüüsi, vaid põhiliste vajakajäämiste põhjuste teoreetilist ja praktilist selgitamist. Samuti püüan avada uute lahendamist nõudvate probleemide olemust, mille lahendamisest on seni sageli loobutud või seda edasi lükatud. Niisugusest taktikast tuleb loobuda. Ülevaate aluseks olev informatsioon on põhiliselt saadud õiguskantslerile põhiseaduse ja seadustega pandud ülesannete täitmise käigus, sealjuures sõnaõigusega osavõtust Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse koosolekutest. Sellele lisaks on laekunud hindamatut teavet pöördumistest õiguskantsleri poole ja järelepärimistest. Neid on registreeritud üle 500. Samuti oleme ammutanud teavet kirjutavas ja elektroonilises pressis avaldatud materjalidest, komandeeringutelt maakondadesse ja kodanike vastuvõttudelt jne. Sel teel laekunud ja laekuv informatsioon loob meie arvates head eeldused toimuvate protsesside ja õigusolustiku objektiivsemaks mõistmiseks. Ma annan endale aru, et heast tahtest hoolimata ei saa ülevaade olla päris vaba ühe ametkonna nägemusest, millega ei pruugi kõiges nõustuda. Kõrge kogu! Esimene küsimuste plokk, millel peatun, käsitleb põhiseaduse realiseerumist. Teen seda kahest aspektist. Esimene aspekt on puhtalt juriidiline ja käsitleb valdavalt õigusloomet. Teine on väärtuseline aspekt, õigusalaste printsiipide mõistmise, avamise ja praktilise omaksvõtmise aspekt, mis moodustab põhiseaduse ja selles kinnistatud rahvusvaheliste normide õigusliku karkassi ja hinge. Alustan esimesest plokist. On esmatähtis, et meil oleksid seadused, mida näeb ette põhiseaduse § 104 ja põhiseaduse need sätted, kus ühiskondlike suhete alused, juhud ja kord nähakse ette sätestada õiguslikult seadusega ja ainult seadusega. Mõlemal seaduste grupil on konstitutsioonilise seaduse tähendus. See tähendab seda, et nad moodustavad õigustloovate aktide püramiidi aluse. Milline on selle määratluse praktiline tähtsus ja tähendus seadusandjale? See tähendab seda, lugupeetud Riigikogu liikmed, et konstitutsiooniliste seaduste regulatsioon peab olema maksimaalselt ammendav, neil puudub delegatsioon täitevvõimule või see on minimaalne ja äärmiselt detailne, ilma selleta ei garanteerita seaduste ülimuslikkust ja lõppastmes parlamentaarset riigikorda. Kas meie riik on eespool märgitud ja kontinentaalõigussüsteemis üldtunnustatud tunnuse alusel parlamentaarne riik? Sellele püüame koos teiega leida vastuse mõnevõrra hiljem. Kehtiva põhiseaduse alusel on põhiseaduse §-s 104 fikseeritud seadustest siiani kehtestamata viis olulist konstitutsioonilist seadust. Ja need on: Vabariigi Presidendi ja Riigikogu liikme tasu seadus, Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse liikmete kohtulikule vastutusele võtmise seadus, kohtute seadus, erakorralise seisukorra seadus ja Vabariigi Presidendi valimise seadus. Osaliselt puuduvad põhiseaduse § 104 15. punktis märgitud seadused, see tähendab välis- ja siselaenudesse ning riigi varalistesse kohustustesse puutuvad seadused. Siia tuleb veel lisada järgmised, oma olemuselt konstitutsioonilised seadused. Need on eriolukorra seadus, riigikaitseorganisatsioonide seadus ja rida teisi põhiseaduse §-st 14 tulenevaid seadusi. Tsiteerin seda paragrahvi: "Õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus." Just põhiseaduse § 14 nõudest tulenevaid seadusi on meil üsna palju puudu, näiteks individuaalse töövaidluse lahendamise seadus. Samuti puudub meil põhiseaduse § 44 3. lõikes seadusega sätestatud õigus, et kodanikul on õigus saada teavet enda kohta riigi ja kohalike omavalitsuste arhiivides hoitavatest andmetest seadusega reglementeeritud korras. Seadusega vajab reguleerimist ka põhiseaduse § 44 1. lõikes ning §-s 45 sätestatu. See on õigus vabalt levitada ideid, arvamusi, veendumusi ja muud informatsiooni trükis, pildis või muul viisil. Ühtlasi tuleb sätestada juhud ja kord selle vabaduse piiramiseks nii isikute kui ka ametiisikute suhtes. Põhiseaduse § 48 2. lõike kohaselt relvi valdavate, samuti sõjaväeliselt korraldatud või sõjalisi harjutusi harrastavate liitude loomiseks on nõutav eelnev luba, mille andmise tingimused ja korra sätestab seadus jne. Viimase seaduse olemasolu korral ei oleks toimunud nn jäägrikompaniiga seotud sündmusi. Tahaksin siin korrata varemöeldut: riigiorganitele antud pädevus on tema kohustus, mida ei saa täita selektiivselt, see tähendab seda, et seadusandja peab andma seadusi, mida otseselt näeb ette põhiseadus. Pean möönma, et eespool mainitud konstitutsioonilistest seadustest on paljud menetluses või koostamisel, kuid sellele vaatamata on põhiseaduse §-s 104 märgitud seadustest puudu tervelt neli. Tuleb konstateerida, et Eesti õigussüsteemi kujundamisel on faktiliselt olnud prioriteetne ja efektiivne eraõiguse normistiku loomine. See on vastupidine tendents sellele, mis oli Eesti Vabariigis aastatel 1920--1940. Tulemusi tuleb hinnata kõrgelt, kuid samas tuleb endale aru anda, et eraõiguse rakendamine reeglina takerdub, kui seda ei toeta avalik-õiguslik normistik. Viimase puhul on mahajäämus märgatav. Seda näitas ka konstitutsioonilise seadusandluse mahajäämuse analüüs. Mahajäämus on otsesõnu öeldes väga ohtlik demokraatlikule rahvavõimule, sest sellises olukorras ei toimi või toimib nõrgalt põhiseaduse §-s 1 sätestatu: "Eesti on iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas." Paragrahv 13 deklareerib, et igaühel on õigus riigi ja seaduse kaitsele ning seadus kaitseb igaühte riigi omavoli eest. Eespool ma juba tsiteerisin § 14 põhimõtet, et inimeste õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Kahjuks süveneb ametkondlik ja ametnike suva ning vastutamatus. Muide, ajakirjanduses on meie ametnikke tituleeritud jäärapäisteks, ametnike suva ja ebaprofessionaalsust on peetud Eesti riigikorra suurimaks nõrkuseks ja ohuks jne. Niisuguses olukorras jääb isiku õiguste ja vabaduste kaitse raskus üha enam põhiseaduse §-s 15 sätestatud võimalusele, mis tähendab seda, et inimene on sunnitud pöörduma kohtu poole. Keda siis riigi- ja kohtuvõimu võimaliku kollisiooni puhul süüdistada? Meil on juba hulk näiteid selle kohta, et süüdlaseks peetakse kohut ja ka põhiseadust. Bürokraatia suva ja omavoli tekitab suuremaid või väiksemaid probleeme igas riigis. Eesti Vabariigi kordumatu eripära on see, et seda ei tunnistata riigi tasandil. Isegi mitte pärast seda, kui riigiprokurör on hoiatanud bürokraatliku suva äärmusliku vormi -- politseiriigi -- eest. Lahendus? Esmalt tuleb forsseerida kogu avalik-õigusliku normistiku väljatöötamist ja olemasoleva uuendamist. Seejuures tuleb õigesti määratleda prioriteedid: see tähendab demokraatia põhimõtted, ennekõike isiku -- nii füüsilise kui juriidilise isiku -- õiguste ja vabaduste kaitse põhiseaduses sätestatu mõttes ning riigi ja kohalike omavalitsuste, see tähendab ennekõike nende ametnike vastutuse vältimatus. Euroopa Kohus tunnistab Euroopa Ühenduse õigusliku korra õigusallikatena kindlaid printsiipe -- meil tunnistatakse õigusallikana harjumuslikult ainult õigustloovas aktis sisalduvat normi --, seejuures esimesena, tsiteerin: "Euroopa Ühenduse vastutuse aspektid kahju korral, mis on tekitatud tema institutsioonide või töötajate tegevuse tõttu." Mida see meile tähendab? Seda, et me ei saa Euroopa Liidu uksest enne sisse, kui me oleme tunnistanud sama põhimõtet ja selle järgi ka oma riigis käitume. Viimase tagamise õigusliku baasi peaks andma haldusprotsessi seadustiku väljatöötamine. Märkigem, et Eesti õiguskultuuris ja õigusloomes on haldusprotsessil oma tugev traditsioon professor Kliimanni tööde näol. Tartu Ülikoolis ja Riigikohtus on uuenenud ja Euroopa õiguskeskustes koolitust saanud tugev haldusõiguslaste kaader, kelle abil on võimalik teoreetiliselt hästi põhistatud ja praktiliselt efektiivselt rakendatava haldusõigusliku normistiku uuendamine või uue loomine. Ja nüüd põhiseaduse rakendamise teine aspekt. Nimetaksin seda tema väärtuseliseks aspektiks. See on mitte üksnes tema sõna (sätte), vaid vaimu omaksvõtt. Paradoks on selles, et põhiseadusel rajaneva normistiku loomist peetakse raskeks ja esmaseks ülesandeks kui põhiseaduse vaimu juurdumist. Tegelikkus on vastupidine, sest puudutab inimloomust ja tema harjumusi. Üheks lakmuseks on argument: see ja see on otstarbekas, vajalik, hädapärane, nüüd pole enam midagi muud teha, kõik kukub kokku jne. Tihti heidab see kõrvale meie põhiseaduse hinge, see tähendab tema põhiprintsiibid, demokraatlikkuse, rahva võimu, legaalsuse, võimude lahususe jne. Millal võime öelda, et põhiseadus on rakendunud ka väärtuseliselt? Seda saame teha siis, kui nn otstarbekuse raamideks vääramatult tunnistatakse demokraatlikkus, rahva võim, legaalsus, ennekõike ja alati legaalsus. See on meid hoidnud, kui kasutada president Lennart Meri sõnu, nn germaani õiguse vihmavarju all, mille sisu, tähendus -- ja kui soovite --, siis ka jõud seisneb nende eespool mainitud printsiipide ülimuslikkuse tunnustamises. Igaüks siinolijaist võib meenutada neid olukordi meie riikluse praktikas, kus mainitud printsiipide tunnistamine on kõikuma löönud või unustatud. Aga Euroopa Liidu õiguse abc kohaselt on esmase tähtsusega paljude eespool märgitud printsiipide tunnistamine, millest oluline osa võib meile suuri raskusi tekitada ja on ka juba osaliselt tekitanud. Toon näiteks printsiibi, mille kohaselt seaduspärased ootused peavad olema kaitstud. Meil on selle printsiibi alusel tehtud üks Riigikohtu lahend, mida sugugi mitte kõik ei ole üheselt heaks kiitnud. Tahan rõhutada, et põhiseaduse, seaduste ja rahvusvaheliste kohustuste väärtuselise aspekti mõistmine ja omaksvõtt on primaarne ja praktiline nõue, milleta meie õigussüsteemi kooskõlla viimine Euroopa õigusega võib anda valusa tagasilöögi, kõnelemata koomilistest ja piinlikest olukordadest. Põhiseaduse rakendamise seaduse § 2 kohaselt on enne põhiseaduse kehtestamist vastuvõetud õigusaktid jõus seni, kuni neid ei ole muudetud või tühistatud. Kui seni on selle sätte vastavust põhiseadusele püüdnud näha ennekõike radikaalselt meelestatud poliitikud ja isikud, kelle võimalikke ja sageli ettekujutatavaid õigusi põhiseaduse § 32 rakendamine piirab, siis viimasel ajal on mõne mitte esimese suurusjärgu poliitiku arvates saanud nn reformiseadusandluse täiustamise ja reformide läbiviimise takistuseks just nimelt põhiseaduse rakendamise seaduse § 2. Kui proua Liia Hänni väitis konstitutsioonikohtu pädevust käsitleval seminaril käesoleva aasta mais, et meie põhiseaduse stabiilsus töötab vastu reformidele, siis üks niisugune vastutöötaja on kahtlematult põhiseaduse rakendamise seaduse § 2. On kostnud hääli, et reformiseaduste puhul ei tule juhinduda mitte sellest sättest, vaid säilitada reformiseaduste eristaatus põhiseaduse suhtes. Jäädes legaalsuse printsiibi juurde, ei ole ilma põhiseaduse rakendamise seaduse § 2 muutmiseta, see tähendab põhiseaduse muutmise korras, reformiseadustele sellise tähenduse andmine võimalik. Teine aspekt. Põhiseaduse § 15 koostoimes § 3 ja § 152 2. lõikega pakub kaitset nii enne kui ka pärast põhiseaduse jõustumist vastuvõetud õigusaktide eest, kui neid tunnistatakse põhiseadusega vastuolus olevaks. Omandireformi aluste seadus ei tugine õigusliku järjepidevuse põhimõttele. Kuna õigusvastaselt võõrandatud vara loetakse enne tagastamist riigi omandis olevaks, püsib pidevalt kontseptsiooni kokkuvarisemise oht. Oskuslikult sooritatud rünnak, kasutades põhiseaduse §-s 15 antud õigust nõuda õigusakti põhiseadusvastaseks tunnistamist, võib tuua kaasa omandiõiguse järjepidevuse tunnistamise kohtus ja Riigikohtus. Pärast seda ei ole meil enam endisi omanikke, vaid omanikud ja pärijad, kelle vara on võõras valduses. Vara kompenseerimisel tuleb tingimusteta kohaldada põhiseaduse § 32. Vara senise kasutaja poolt vara korrashoiuks tehtud kulutused kuulutatakse hüvitamisele asjaõigusseaduse sätete kohaselt. Edasi. Reformi kiirendamise ja lihtsustamise juures tuleb silmas pidada eelkõige inimest, et reform ei muutuks veelgi ametnikukesksemaks. Mitte ametnikul ei pea olema lihtsam, vaid inimese õigusi ja majanduslikke huve tuleb senisest rohkem arvestada. Reforme tuleb teha inimese huvides ja tema tahte järgi, sest selles peituvad liikumapanevad jõud. Keskenduda tuleks vahenditele, mida konkreetne inimene saaks kasutada oma nõude kiiremaks lahendamiseks. Kui reforme ei saa teha inimese soovi järgi, siis asjad ei arene. Rõhutan, et inimesed ei kiirusta neile sobimatu lahenduse vastuvõtmisega. Ja see on ka loomulik. Reformiseaduste sagedane parandamine ja täiendamine õigustab äraootavat hoiakut. Maareformi kiirendamisele ei aita mingil määral kaasa see, kui võtta õigustatud subjektidelt võimalus endist kinnistut selle kaasomandisse võtmise asemel jagada iseseisvateks, ainuomandis olevateks kinnistuteks. Parajasti on ettevalmistamisel maareformi seaduse muutmise eelnõu, mis näib just ametnikule mugavama lahenduse suunas minevat. Põllumajandusreformi läbiviimise kogemus peaks meile õpetama, et reformi kiirest läbiviimisest on sootuks tähtsam inimeste õiguste ja huvide arvestamine reformi elluviimise käigus. Teine küsimuste plokk, millel põgusalt peatun, on seotud põhiseaduse muutmise kavatsustega. Põhiseaduse muutmise ärgitamine on vaieldamatult Eesti õiguskultuuri traditsioon. Võib-olla koguni ainus kultuuritraditsioon. Selleks kutsuti üles juba 1920. aastal Asutavas Kogus mõni minut pärast põhiseaduse vastuvõtmist. Samas vaimus on jätkatud. Põhiseaduse rakendamise seaduse § 8 andis selleks rahvale võimaluse rahvaalgatuse korras. Et Riigikogu jättis rahvaalgatuse korra seaduse vastu võtmata, siis oli igasugune katsegi määratud tagasilükkamisele ja läbikukkumisele. Seejuures tehti seda juriidiliselt väga korrektselt. Ma mõtlen tagasilükkamist. Julgen pidada rahvaalgatuse korra seaduse puudumist, täpsemalt öeldes selle teo algatamise tahtmatust, põhiseaduse rakendamatuse näiteks tema väärtuselisest aspektist. See on rahva võimu ülimuslikkuse mittetunnistamise musternäide. Tahtmatult tekib küsimus, kas on rikutud põhiseadust, kui ei ole tagatud temas fikseeritud õiguste realiseerimise võimalus, ja kes kannab vastutust? Pean konstateerima, et meie põhiseadus on üllatavalt hästi toime tulnud. Ma ei näe, et põhiseadus oleks takistanud riikluse ja õigussüsteemi loomist. Küsimus on pigem selles, et ei ole rakendatud mehhanisme. On võimalik, et seda ei ole suudetud teha, ei ole mõistetud põhimõtet, mis teeks põhiseaduse kõigiti realiseeritavaks, seda eriti palju vaieldud 8., 25., 32. paragrahvi osas. On avaldatud arvamust, et neid tuleks tingimata muuta. Samas on selge, et põhiseaduse muutmine tulevikus on vältimatu juba ainuüksi Euroopa Liiduga ühinemise tõttu. Leian, et Justiitsministeeriumi algatus põhiseaduse muutmise mehhanismi ja korra väljatöötamiseks on tehtud õigel ajal. Kuid nii kaua, kuni meil põhiseaduse rakendamise seaduse § 2 järgi kehtivad mitme poliitilise režiimi poolt kehtestatud õigusaktid, on olemasolevat õigussüsteemi tasakaalust välja viimata väga raske põhiseadust muuta. Samal ajal jätkub eriti avalik-õiguslikus valdkonnas uute seaduste vastuvõtmine. Oleks igati otstarbekas, kui muudatuste ettevalmistamise periood oleks piisavalt pikk, et selle käigus oleks võimalik senist õigusloomet ja praktikat põhjalikult analüüsida, tehes seda maksimaalse osalusdemokraatia olukorras ja ühiskondliku konsensuse alusel. Rahva osalus demokraatias ja maksimaalne ühiskondlik konsensus on eriti olulised kas või sellest aspektist, et vältida tulevikus nn pette- ja meelitussätetega eelnõude esitamist, mida ei kavatseta kunagi täitma hakata. Lugupeetav Riigikogu! Lähen ülevaate viimase ploki, õigustloovate aktide üksikute liikide probleemide juurde. Formaaljuriidiliselt võib ülevaates käsitletava perioodi riigivõimu- ja kohalike omavalitsuste õigustloovate aktide vastavust põhiseadusele ja seadustele pidada peaaegu probleemituks, kui lähtuda järelevalve korras protestitud seaduste ja neist alamal seisvate aktide arvust. Nii Vabariigi Presidendi kui ka õiguskantsleri järelevalve ja kohtute otsuste põhjal on võimalik välja tuua õigustloovate aktide põhiseaduse ja seadustega vastuolu peamised põhjused. Esimene põhjus. Akti andnud organ on ületanud oma pädevuse. See on enam levinud kohalike omavalitsuste ja täitevvõimuorganite puhul. Teiseks. Pädevuse piiramine. See on enamasti aset leidnud Vabariigi Presidendi suhtes. Kolmandaks. Vastuolu põhiseaduse või seaduste puhul valitsuse ja ministri aktides. Vastates arupärimistele olen kahel korral põhjendanud vajadust vastu võtta õigusloomealane seadus. Täna väidan jätkuvalt sama. Olukord õigustloovate aktide ettevalmistamisel ei ole sugugi muutunud. Seda näitavad ilmekalt järgmised momendid. Esiteks. Eelnõud, eriti kehtivate seaduste muutmist käsitlevad eelnõud, on tihti ainult visioonid, nägemused. Teiseks. Eelnõude seletuskirjad on formaalsed. Kolmandaks. Eelnõu ei tugine kõigekülgsele sotsiaalsete suhete ja kehtivate õigusnormide võimaluste analüüsile. Neljandaks. Eelnõud on juriidiliselt ebaküpsed, normitehniliselt küündimatud. Viiendaks. Ratsionaalsus ja legaalsus on omavahel vastuolus. Pean õigeks, et Riigikogu juhatus, peaminister ja kohalike omavalitsuste vastav instants peavad seaduse kaudu täitma oma volitusi, mis sunnivad eelnõude esitajaid täitma eelnõudele omaseid põhinõudeid. Riigikogu igal fraktsioonil, komisjonil, valitsusel, Riigikantseleil ja ministeeriumidel on oma aparaadi näol vastav kaader, kes peab oskama ja suutma poliitilise tahte õiguslikult fikseerida. Riigikogu seadusandluse puhul käsitlen ülevaates mõningaid küsimusi, mida formaaljuriidiliselt ei saa pidada põhiseadusega vastuolus olevaks, kuid mis ometi objektiivselt nõrgestavad parlamentaarset riigikorda, seaduslikkust ehk legaalsust, soodustavad õiguslikku nihilismi, täitevvõimu tugevdamist (tihti näiliselt), riigivõimu ja tema organite tegevuse määratlematust ja kindla piiri puudumist, pädevuste segiajamist ja bürokraatia tugevnemist. Lisaks teile esitatud materjalides esitatule kommenteerin veel järgmisi momente. Esiteks. Suvalised, põhiseaduse sätte, kuid veel rohkem tema vaimuga vastuolus olevad delegatsioonid, ennekõike generaaldelegatsioonid täitevvõimule, tema alamate ja isegi põhiseaduses fikseerimata lülidele. Näiteks annab toiduseadus suured volitused vastavale komisjonile ja ametile ning seab ka tema ette kohustuse anda aru Riigikogu ees. Teiseks. Lüngad seadusandluses, ennekõike konkreetsetes õigusaktides, mis on tingitud juba eespool nimetatud vigadest, samuti pealiskaudsest ja ebapiisavast informatsioonist. Kolmandaks. Õigusakti jõustumise ja toime eriaegsus, mis on otseses determinatsioonis siin esitatud esimese ja teise momendiga. Toon selle kohta mõned näited. Avaliku teenistuse seaduse toimimiseks ei ole raha ega rakendatavaid täitevvõimu akte. Relvaseadus nõuab 50 täitevvõimu akti vastuvõtmist, mida siiani ei ole tehtud. Planeerimis- ja ehitusseadus jõustub lähiaegadel, see nõuab 18 täitevvõimu akti vastuvõtmist ja mitme seaduse muutmist või täiendamist. Need on väga tüüpilised näited. Kuna lisatud materjalides on piisava selgusega välja toodud mõistete, nn legaaldefinitsioonide tähendus, siis ma ei pea sündsaks kolmandat korda sellel teemal Riigikogu ees peatuda. Märgiksin ainult, et seadustesse põhiseaduse sätete täpne ülekandmine on küll võimalik ja sageli vajalik, kuid institutsiooni staatuse, näiteks "Vabariigi President on riigikaitse kõrgeim juht" või "Vabariigi Valitsus annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi" ülekandmine seadustesse on objektitu. Enamasti meil nii talitatakse ja enamasti võimaldab see suvalisi tõlgendusi. Ennekõike kehtib see nn volituste ehk delegatsioonide kohta. Euroopa riikides kehtivad selle kohta kindlad reeglid, mida tunnistati ka Eesti Vabariigis kuni 1940. aastani. Esiteks. Volitus ehk delegatsioon ei tohi rikkuda võimude lahusust. Näiteks annab seadus mingis küsimuses delegatsiooni ministrile või ameti peadirektorile, kuid peaks andma Vabariigi Valitsusele või tema poolt volitatud valitsusasutusele, mitte riigiasutusele. Teiseks. Volitus ehk delegatsioon ei tohi olla vastuolus seaduslikkusega, ennekõike põhiseaduse ülimuslikkusega. Näiteks annab seadus delegatsiooni täitevvõimule, kuid põhiseaduse järgi on vastava küsimuse reguleerimine ainult seaduse objekt. Näiteks toon Riigikohtu poolt põhiseaduse vastaseks tunnistatud politseiseaduse muutmise seaduse sätte. Kolmandaks. Üld- ehk generaaldelegatsioon võib viia täitevvõimu -- selleks võib olla isegi Vabariigi Valitsusest madalam lüli -- faktiliselt seadusandja rolli. See tähendab parlamentaarse riigikorra tunnuste nõrgenemist. Neljandaks. Volitus ehk delegatsioon ei anna ühest arusaama, see tähendab seda, kas delegeeriti valitsusele subdelegatsiooni õigusega või mitte. Meil kasutatakse selleks formuleeringut "Vabariigi Valitsuse poolt määratud korras". Selle all võib mõista, et vastava korra määrab Vabariigi Valitsus oma määrusega -- see on üks lahendusvariant või määrab valitsus oma määrusega korra alused subdelegatsiooniga, andes vastava õiguse ühele või mitmele ministeeriumile. Seejuures võib subdelegeeritav talle antud õiguse anda -- näiteks elektri ja põlevkivi hinna määramise -- ministri pädevusse. Milleni see viib? Kui ühes seaduses on juurdunud massiline delegeerimine, siis loob faktilise normistiku täitevvõim, mitte seadusandja. Tema ainult delegeerib. Täitevvõim on lähedal riiklikule praktikale, mistõttu tema puhul mõiste "otstarbekus" on ahvatlevam kui legaalsus ehk seaduslikkus. See on kriteerium, mis määrab generaaldelegatsiooni ühe või teise variandi valiku. Praktikas tähendab see suvaõigust, kuid suvaõigust mitte Euroopa õiguse tähenduses. Teine probleem. Lüngad seadustes. Need on üldiselt tingitud seaduste staatilisest iseloomust ja tegelikkuse dünaamikast. See on üldine. Meil ei ole see paraku põhiline põhjus. Põhiline on eelnõude nõrkus ja seaduste vähene regulatiivsus, mida korvatakse volituste ehk delegatsioonidega täitevvõimule, ning regulatsiooniobjektide piiramine viidetega seni veel puuduvatele seadustele, kuigi nende järele puudub tihti vajadus, samuti palju kordi kõneldud legaaldefinitsioonide puudumine, sätestuse laenamine teiste riikide õigusaktidest või rahvusvahelistest aktidest. Kui neid probleeme käsitleda koos delegatsiooni probleemidega, siis saab selgeks, mis või kes meil sünnitab põhiseaduse vastaseid täitevvõimu akte. Samas on ka teisi probleeme, mis tulenevad nn ebaehtsatest lünkadest. Faktiliselt neid ei ole, sest ei tunta seadusandlust, eriti normide koostoimet; puudub mehhanism materiaal-õiguslike normide rakendamiseks. Toon näiteks välismaalaste seaduse, milles puudub igasugune delegatsioon ja mehhanism kodakondsuseta isikute tunnistamiseks. Sellele osutas tähelepanu Riigikohus. Probleeme on ka õigusaktide kättesaadavusega, eriti kohalikes omavalitsustes. Nõndanimetatud elektroonilise õigusaktide süsteemi rajamine on olnud edukas ärimaailmas, eriti panganduses. Niisuguse süsteemi üldine juurutamine peaks kujunema riikliku tähtsusega ülesandeks. Inimeste pideva koolitamise ja elektroonilise infosüsteemi rakendamise puhul ei oleks meie õigussüsteem kaugeltki nii auklik, nagu see arvatakse olevat. Kolmas probleem seondub kahe esimesega. Meie seadused jõustuvad, kuid ei hakka kohe toimima. Toimima hakkavad nad alles teatud aja möödumisel pärast jõustumist. Vahepealsel ajal ei arvestata vohavat õiguslikku nihilismi ja seaduse "remonti" täitevvõimu poolt. Seaduse jõustamine ei tähenda veel tema jõustumist, kuigi see peaks nii olema. Seaduse toimimiseks, mis on jõustumise eesmärk, on vaja hulk täitevvõimu akte, tihti koguni täiendavaid seadusi, finantsilist katet ja vastavat organisatsiooni. Eespool märgitud relva-, avaliku teenistuse ja teised seadused ei võimalda teistsugust järeldust teha. Nüüd jõuan ma taas nende asjade juurde, millest ma olen kaks aastat pidevalt rääkinud. Jutt on nõuetest, millele seaduseelnõu ja seadus peab vastama. Teie lahkel loal, daamid ja härrad, loen ette põhinõuded, mis eelnõude ja seaduste puhul kehtivad Soome Vabariigis. Eelnõu struktuur Eelnõu struktuur on järgmine ja selle seletuskirjas kasutatakse võimaluste piires järgmist standardjaotust. Standardjaotus: Eelnõu põhisisu Sisukord Üldised seletuskirjad 1. Sissejuhatus 2. Hetkeolukord2.1. Seadusandlus ja praktika 2.2. Rahvusvaheline areng ja teiste riikide seadusandlus 2.3. Hetkeolukorra hinnang3. Eelnõude taotlused ja põhiettepanekud3.1. Taotlused ja nende saavutamise vahendid 3.2. Põhiettepanekud4. Eelnõu toime4.1. Majanduslik toime 4.2. Organisatoorne toime 4.3. Keskkonnatoime 4.4. Toime kodanikurühmade seisundile5. Eelnõu ettevalmistus5.1. Ettevalmistuse perioodid ja ainestik 5.2. Arvamused6. Teised eelnõu mõjutavad asjaolud6.1. Sõltuvus teistest eelnõudest 6.2. Sõltuvus rahvusvahelistest lepingutest ja kohustustestÜksikasjalised seletuskirjad 1. Seaduseelnõude seletuskirjad1.1. 1.Seadus-- peatükid -- paragrahvid1.2. 2. Seadus..........2. Konkretiseerivad sätted 3. Jõustumine 4. Sätestamise kord Mõni sõna kommentaariks. Eelnõu põhisisu avatakse nn üldistes seletuskirjades, millel on järgmised allosad. Esiteks. Hetkeolukorra analüüs, kus leiab käsitlemist: olemasoleva seadusandluse ja praktika vahekord; rahvusvaheline areng ja teiste riikide vastav seadusandlus; hetkeolukorra hinnang, s.o kahe eelmise analüüsi süntees. Teiseks. Eelnõu taotlused, nende saavutamise vahendid ning põhiettepanekute sisu. Kolmandaks. Eelnõu toime, s.o tema majanduslik toime (palju maksab), organisatoorne toime, keskkonnatoime ning toime elanikerühmade seisundile. Neljandaks. Eelnõu ettevalmistus, s.o ettevalmistuse periood (etapid) ja ainestik ning ekspertarvamused. Viiendaks. Nn teised eelnõu mõjutavad faktorid, s.o sõltuvus teistest menetluses olevatest või kavandatavatest eelnõudest ning sõltuvus rahvusvahelistest lepingutest ja kohustustest, sh kavandatavatest lepingutest jne. Eelnõu nn üksikasjalikud seletuskirjad käsitlevad eelnõu struktuuri ja põhistavad eelnõu iga osa (peatükk, paragrahv) lahendusi. Eraldi seletuskiri on nõutav eelnõu jõustumise küsimustes. Mu daamid ja härrad! Edasi käsitlen täitevvõimu akte. Vabariigi Valitsuse õigusaktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse kontrollimise taotlusi on olnud üksikuid. Oluliseks teguriks pean siin seda, et põhiseaduse § 141 2. lõike alusel on õiguskantsleril õigus võtta sõnaõigusega osa Vabariigi Valitsuse istungitest, kus saab sisuliselt juba eelkontrolli korras põhilised vead kõrvaldada. Riigikohtus toimunud seminaril konstitutsioonikohtu pädevuse kohta esitas Euroopa Nõukogu esindaja teesi: võim peab tegutsema seaduste raames ja valitsus saab tegutseda ainult seaduste piirangute raames. Esitatud tees on tähelepanuväärne, sest see kehtib otseselt meie põhiseaduses sätestatu kohta. Vaatamata võimude lahususele, on seadusandlik ja täidesaatev võim õigusloomes tihedalt seotud. Seadusandja vead ja möödalaskmised võimenduvad Vabariigi Valitsuse ja ministrite poolt antavates õigustloovates aktides. Probleeme tekitavad seadustes sätestatud, ebakorrektselt vormistatud ja konkretiseerimata volitusnormid Vabariigi Valitsusele ja ministrile määruse andmiseks. Kui põhiseaduse § 87 6. punkti kohaselt annab Vabariigi Valitsus seaduse alusel ja täitmiseks määrusi, siis sama kehtib põhiseaduse § 94 2. lõike alusel ka ministri määruse kohta. Niisuguse sõnastuse puhul on tegemist liitkoosseisuga, mis tähendab mõlema tingimuse üheaegset täitmist. Mõiste "seaduse alusel" tähendab seda, et määruse andmiseks on vajalik seadusandja volitus ehk delegatsioon ning mõiste "tingimuste täitmiseks" eeldab määruse reguleerimise objekti piiritlemist ehk teisisõnu konkreetset õigusnormi, mille rakendamiseks määrus antakse. Piisava selguseta või hoopis umbmääraste delegatsiooninormide näiteid võib tuua hulganisti. Mõned neist. Enne põhiseaduse jõustumist vastuvõetud Eesti Vabariigi elamuseaduse § 7 sätestab Vabariigi Valitsuse võimkonna elamusuhete reguleerimisele, kusjuures selle paragrahvi 1. lõike 3. punkti kohaselt kehtestab Vabariigi Valitsus korteriüüri alused, 4. punkti järgi kehtestab valitsus ka korteriühistute ja muude elamualaste juriidiliste isikute tegevuse alused -- jällegi alused --, mis meie põhiseaduse järgi peaks olema seaduse ülesanne. Täiskasvanute koolituse seaduse § 5 1. punkti järgi võtab Vabariigi Valitsus vastu täiskasvanute koolitust reguleerivaid õigusakte. Autoriõiguse seaduse § 83 2. lõike kohaselt on Vabariigi Valitsusel ning Kultuuri- ja Haridusministeeriumil õigus anda määrusi käesoleva seaduse alusel ja täitmiseks. Äriseadustiku § 541 1. lõige annab Vabariigi Valitsusele lausdelegatsiooni kõigi sätete osas vastu võtta määrusi ja anda korraldusi. Meie arvates loob seadusandja sel teel täidesaatvale võimule tegutsemiseks segase ja arusaamatu volitusnormi. Kui sellisele delegatsioonile lisada eespool mainitud seaduste muud puudused, siis luuakse olustik, milles täitevvõimul puudub reaalne volitus seaduse täpsemaks rakendamiseks ja säilib pidev oht sattuda määruse andmisel vastuollu põhiseaduse ja seadustega. Praktikas taanduvad seadusandja poolt tekitatud lüngad nende otstarbekale reguleerimisele määrustega, kusjuures ähmastub piir seadusandliku ja täitevvõimu vahel. Praktika toob välja veel ühe sagedamini esineva puuduse, mil seaduse rakendamisel määrusega selgub tõeliselt seaduse lünklik ja ebapiisav regulatsioon. Sellisel juhul on ainuõige soovitada seaduse muutmist või täiendamist. Samas võib täheldada, et ka valitsuse istungitel esitatud määruste eelnõud sisaldavad samu puudusi ja vajakajäämisi mis seadusedki. Torkab silma mõistetega suvaline ümberkäimine, nõrk regulatiivsuse aste või ebapiisava täpsusega sätestatud kord, normitehniliste nõuete eiramine ja muu seesugune. Problemaatiliseks on osutunud ka seaduste ja määruste eelnõude kooskõlastamine enne Vabariigi Valitsuse istungile esitamist. Kui justiitsministri seisukoht esitatava eelnõu kohta on eitav, kui rahandusminister väidab, et seda õigusakti ei ole võimalik rakendada rahalise katte puudumise tõttu, siis on elementaarne, et niisugusel puhul peaksid need ministrid saama edasilükkava veto õiguse. See küsimus tuleks kohe maha võtta. Eelnõude kooskõlastamisel esineb juhtumeid, et ametkondadevaheliste komisjonide seisukohad, mille liikmed on tavapäraselt ametnikud, loetakse võrdseks kooskõlastusega. Seadus näeb ette, et kooskõlastuse annab ainult minister koos kantsleriga. Edasi. Ametid ja inspektsioonid on seni veel toimiva õigustloova tegevusega nõukoguliku anakronismi ere näide, sest nendele antud volituste maht pärineb Eesti NSV-st. Drastilise näitena võib tuua 1991. aastal vastuvõetud ja seni kehtivat kaubandusliku meresõidu koodeksi § 6 3. lõiget, mis sätestab Veeteede Ametile kaubandusliku meresõidu alastes õiguslikes ja majandusküsimustes üldkohustuslike aktide andmise õiguse. Järgmine näide. Kodakondsusameti peadirektor andis 1993. aasta 6. oktoobril välja käskkirja nr 67, mis kinnitas Eesti Vabariigi passimäärustiku rakendamise korra. See anti välja pärast põhiseaduse jõustumist ja Eesti kodaniku isikut ja kodakondsust tõendavate dokumentide seaduse jõustumist. See käskkiri kui õigustloov akt õnnestus tühistada alles pärast pikki ponnistusi käesoleva aasta 3. juulil tema vastuolu tõttu põhiseaduse ja seadustega. Ma sain mõni aeg tagasi härra Anti Liivilt ühe pöördumise, milles on juttu poliitiliselt täiesti vastutamatute institutsioonide tegevusest. Jutt on jälle Kodakondsusametist. See on ere näide bürokraatia vohamisest. Ma ei julgenud seda pöördumist lisada ilma saatja nõusolekuta Riigikogu dokumentide juurde, sest see oli saadetud otse minule. Kuid see oleks ilmselt olnud väga õpetlik dokument, te oleksite saanud näha, millega tegelevad paljud meie ametkonnad, nii-öelda superministeeriumid. Põhiseadusest tulenevalt on üldkohustuslike normide ehk õigustloovate aktide andmise õigus ainult Riigikogul, Vabariigi Presidendil (erandjuhul), Vabariigi Valitsusel ja ministritel.
