Kõrge kogu! Ülevaade on jaotatud kahte küsimusteplokki. Esimene käsitleb õigusliku baasi üldist olukorda, sellest tulenevaid probleeme, aga ka neid probleeme, mida õiguskantsler ja tema ametkond näeb lähiaastatel seoses Eesti üha suurema integreerumisega Euroopasse, ehk teiste sõnadega, euroõiguse võimalikku mõju meie õigussüsteemile, mis paratamatult toob kaasa terve rea uusi momente ja väga palju õppimist, omaksvõtmist ja ka uue tunnistamist. Teine plokk puudutab konkreetselt meie õigustloovate aktidega seotud küsimusi. Loomulikult pean ma tegema ka teatud reservatsioone, kõigepealt selle kohta, et antud aja raamides ei jõua ma kõikidel küsimustel peatuda, teil on võimalik täita oma võimalikke lootusi küsimuste esitamise korras. Peale selle ma püüan tuua võimalikult vähe konkreetseid näiteid, sest ettekanne on üldistav. Ja kolmandaks: loomulikult lähtub iga ametkonna vaatenurk, analüüs küll teatud objektiivsetest alustest, kuid sel on kindlasti ka teatud subjektiivsuse pitser, palun seda arvestada. Esimene küsimusteplokk: kuivõrd Eestis on põhiseadus rakendunud ja millises faasis see on. Ma olen siin puldis korduvalt rõhutanud, et õigusaktid on alati kindlas hierarhilises süsteemis. Selle tipuks on põhiseadus, sellele järgnevad nn. konstitutsioonilised seadused kui vundament, millele saab ehitada kogu õigusliku hoone. Paraku – see ei ole mitte ainult Eesti iseärasus, see on ka teistes õigussüsteemides nii – tekib tihtipeale enne üks osa katusest kui kindel vundament. Ja nii võib juhtuda nagu Tartu Ülikooli peahoonega, et keskosas ei olegi kannet, on ainult õhk. Kõigepealt vaatame nn. konstitutsioonilisi seadusi. Euroopas on levinud seisukoht, et konstitutsioonilised seadused on seadused, mis võetakse vastu kvalifitseeritud häälteenamusega. Seega need seadused, mida on nimetatud meie põhiseaduse § s 104 ja rakendusseaduse § s 8. Ja teiseks need seadused, mida põhiseadus otseselt ette näeb, tähendab, kui põhiseaduses on viide, et see või teine küsimus kuulub lahendamisele ainult seaduse abil. Kui vaadata kõigepealt esimest rühma, see on põhiseaduse § 104, siis võib öelda, et statistiliselt ei ole tulemused halvad. Riigikogu on kahe tegevusaasta jooksul valdava enamiku põhiseaduse § s 104 nimetatud seadustest vastu võtnud, kuigi mitte kõik neist ei ole jõustunud. Millised seadused on vastu võtmata ja millised § s 104 nimetatud seadustest ei ole veel täies vastavuses põhiseadusega? Vastu ei ole võetud veel Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse liikmete kohtulikule vastutusele võtmise seadust, sellest on meil juttu olnud. Ei ole välis- ja siselaene ning riigi varalisi kohustusi käsitlevat seadust, ei ole erakorralise seisukorra seadust, mis on sisuliselt põhiseadus erakorralises olukorras. Ja neljandaks, ei ole rakendusseaduse § st 8 tulenevat rahvaalgatuse seadust. Selle seaduse puudumine on kahtlematult üks halvemaid märke ja puudusi, sest see õigus on ju rahvahääletusel antud rahvale kolmeks aastaks, järelikult jääb veel üks napp aasta, ja on ju avalik saladus, et rakendusseaduse kaks paragrahvi, presidendi otsevalimine esimesel korral ja rahvaalgatuse õiguse andmine kolmeks esimeseks aastaks olid, ma ütleksin, poliitilised lubadused, garanteerimaks põhiseaduse läbiminekut rahvahääletusel. Sellega ma rõhutan, et teie otsene kohustus on see seadus kiires korras vastu võtta. Teiseks, täies vastavuses põhiseadusega ei ole aktid, mis on vastu võetud enne põhiseaduse jõustumist: kodakondsuse seadus, Vabariigi Presidendi valimise seadus, Riigikontrolli seadus, mõned kohtukorralduse ja kohtumenetlusega seotud seadused. Võib lisada, et olulisi puudujääke on ilmnenud Riigikogu töö- ja kodukorra seaduste, Vabariigi Valitsuse seaduse rakendamisel, viimases teatavasti praktiliselt puudub valitsemist korraldav osa. Järgnevas analüüsis tuginen õiguskantsleri poole pöördutud kirjalikele avaldustele ja taotlustele. Kirjalikult on pöördutud õiguskantsleri poole selle ülevaateaasta jooksul 498 korral, 334 korral on pöörduja olnud füüsiline isik ja 158 korral riigiorgan, riigiasutus jne. Füüsilised isikud on 65% juhtudest pöördunud küsimustega, mis nõuavad õiguslikku ehk juriidilist konsultatsiooni ehk teiste sõnadega õigusabi küsimustega. 16% juhtudest on õiguskantsleri poole pöördunud üksikisikud, et õiguskantsler kontrolliks ühe või teise akti vastavust põhiseadusele ja seadustele. Nagu näete, pole enamik pöördumisi olnud seadusega kooskõlas, õiguskantsler ei ole juriidilise konsultatsiooni organ. Aga miks see nii on olnud? See räägib ühest väga elementaarsest ja väga selgest asjast: meie kodanike õiguskaitse on puudulik või paljudes lõikudes puudub. Riigiorganid, ametiisikud ja omavalitsused on pöördunud valdavalt palvega kontrollida ühtede või teiste õigusaktide vastavust põhiseadusele ja seadustele. Tõstatatud küsimuste sisu ehk temaatika, aga samuti pöördumiste põhjuste analüüs toob välja vajakajäämised või vähemalt problemaatilisuse kolmes väga olulises valdkonnas. Esiteks, isiku õigusi ja vabadusi garanteerivate seaduste puudumine või puudulikkus. Ennekõike puudutab see põhiseaduse § 13 ja § 14. Kõigis demokraatlikes riikides varustatakse niisugused paragrahvid eriseadustega. Eriseadustele eelneb isiku õiguste ja vabaduste kaitse kontseptsioon, mis ei ole vähem tähtis kui näiteks riigikaitse kontseptsioon. Paraku see kontseptsioon puudub ja sellest tekib kolm gruppi küsimusi, mida me peame kiiresti lahendama või vähemalt kiiresti tõstatama, enne kui me tahame saada üle ühendatud Euroopa lävepaku. Esimene küsimuste ring on seotud inimese turvalisusega ja omandikaitsega. Teine on õiguskaitse ehk õigusabi. Siin on probleem selles, et inimesed ei suuda oma õigusi kaitsta ainult kohtu kaudu, kuna see võtab aega ja nõuab suuri materiaalseid kulutusi. Peale selle, meil ei ole loodud riigi ega kohalikes omavalitsustes õigusabi ja õigusteeninduse süsteemi. Euroõigus nõuab, et nii nagu igal kodanikul on õigus teatud osale tervisekaitsest (näiteks kiirabi), haridusele (kohustuslik üldharidus), niisamuti peab tal olema ka õigus elementaarsele õigusabile, mille tagamine on kõigi ametiisikute kohus. Loomulikult on see seotud kvalifikatsiooniga, materiaalsete vahenditega. Tuletan meelde, et äsja teie poolt ratifitseeritud Euroopa kohalike omavalitsuste harta teeb ettekirjutisi õigusabi loomise süsteemi kohta. Eriti halb on see, et enamikul juhtudel isikute õigusi ja kohustusi lahendatakse või piiratakse üksikaktidega. Meil puudub institutsioon, mis teostaks järelevalvet üksikaktide üle. Muidugi on hea märkida, et üks menetluses olev seadus võimaldab luua vähemalt ühe, maakonna tasemel lüli, mis võimaldab isikutel pöörduda maavanema poole, et kontrollida üksikakti vastavust seadustele. See on apellatsiooniinstants ja see on ääretult vajalik, sest muidu kaotab inimene usu oma riiki, aga kaitsetu inimene on alati ettearvamatu. Kolmas probleem. Meil on viis inimeste kategooriat, kes on ajutiselt või alatiselt piiratud kodanike ja inimõigustega. Need on vangid, mitut liiki hoolealused jne. Euroõigus näeb ette, et niisuguste inimeste õiguste kaitse peab olema tagatud spetsiifilise õiguskaitseorganiga, nii nagu on Põhjamaades ombudsmani institutsioon. Järelikult on vaja ka see probleem kiiresti tõstatada ning leida lahendus. Kõige rohkem on õiguskantsleri poole pöördutud küsimustega, mis puudutavad omandisuhteid reguleerivaid seadusi. See on valdav temaatika, kõik ülejäänud küsimused on mitme suurusjärgu võrra vähemtähtsad. Selle küsimusteploki juures tsiteeriksin alustuseks Riigikogu 1992. aasta 1. detsembri otsust, see väljendab värskelt alustanud ja valimiskampaania õhetusest veel maha jahtumata kogu ühist seisukohta. Tsiteerin: "Arvestada seaduseelnõude ettevalmistamisel Eesti Vabariigis enne 1940. aasta 16. juunit kehtinud seadusi." Tolle aja Eesti Vabariigis loeti omandit rahva ja riigi heaolu, stabiilsuse, korra ja õigluse garantiiks ja aluseks. Nimetaksin selle aja omandisuhete alusprintsiipidest kahte, mille me oleme täiesti ära unustanud nõukogude korra "viljastavates tingimustes". Esimene printsiip: omand kohustab. Paraku puudub see printsiip ka meie põhiseaduses. Nii on omand meil kujunemas vaid õiguseks, mida peab loomulikult ikka rohkem ja rohkem olema, ilma et see paneks omanikule kohustusi. Omamine ei tähenda veel peremeheks olemist. Omand meil ei kohusta. Mõningaid näiteid. Üks minister konstateeris siinsamas Riigikogus, et riik on halb peremees. Aga maa on jätkuvalt riigi omandis. Riik ei ole määranud oma osa omandis, selle taga seisab munitsipaliseerimine jne. Teine näide. Teine minister tõdes alles hiljuti, et riik ei oska või ei suuda midagi ette võtta Vene armee varadega, isegi mitte seda, et vastata neile, kes varade kohta on pretensioone esitanud. Üks Lääne-Virumaa vald ootab juba poolteist aastat vastust "tohutu varanduse", ühe kahekorruselise nelja korteriga elamu endale saamise võimaluse kohta. Ja kolmas näide. Riigi lisaeelarvete maht võrreldes riigi aastaeelarve mahuga kõneleb minu arvates iseenda eest. Teine printsiip: igaühe omand on võrdselt kaitstud. Nii on ka meie põhiseaduses. Kui nii, siis tuleb 1940. aastal nõukogude võimu poolt õigusvastaselt sundvõõrandatud omand tagastada ka kohalikele omavalitsustele, Tartu Ülikoolile. Minu arust tuleb uuesti läbi mõelda menetlus teatud obrokimaaga, sest ma ei leia, et on ajalooliselt õige, kui maa tagastatakse rentnikule, mitte selle omanikule. Ma loodan, et Riigikogu suhtub täie tõsidusega omavalitsuste märgukirja, aga samuti tervesse hulka pöördumistesse, näiteks Tartu Ülikooli rektori pöördumisse. Leian, et poliitilist ja õiguslikku lahendamist nõuab ülikiirelt kujunev omanike-üürnike vastasseis, maareformi faktiline teostamine, mis nagu erastaminegi tuleb liigsest bürokraatiast ja tsentraliseerimisest vabastada. Viimati nimetatud protsessi kiirendamise abinõudest on meie arvates kõige olulisem detsentraliseerimine. Vabariigi Valitsus otsustab antud juhul maaküsimusi üksikute kinnistute kaupa, sest seda nõuab maareformiseadus. Nüüd, kus maakonna tasandil on olemas riigivalitsusasutus, see on maavanem, on ju võimalik teatud ulatuses detsentraliseerida nii erastamist kui ka muid küsimusi. Kolmas probleem, mis on üles kerkinud pöördumistest õiguskantsleri poole ja mille puhul õiguskantsler toimib põhiseaduse § 139 2. lõike alusel, on avaliku võimu, riigivõimu ja kogukondliku võimu teostamist reglementeerivad seadused, selle mehhanism ja praktika. Kõige üldisemad märksõnad avaliku võimu puhul, mis on Euroopas üldtunnustatud, on avalikkus, õiglus ja õigus, arukus, sealhulgas ka hinge haritus, ning möödapääsmatu ja täpne vastutus. Selle valdkonna juriidilise baasi "kolm vaala" on: Õigusloomeseadus, mis lisaks õigusakti menetlusele, protseduuridele ning normitehnilistele eeskirjadele garanteeriks seadusloome ja üldse õigusloome prioriteedid, tagaks vastavalt sellele ülesannete realiseerimiseks vajalikud organisatsioonilised abinõud ja materiaalsed ressursid, kaasaks sellesse protsessi võimalikult laia probleemidega seotud institutsioonide ja asjatundjate ringi, rääkimata kõrgemast võimukandjast, rahvast. Ja lõpuks – määraks õigusloomes osalejate õigused, kohustused ja vastutuse. Märgiksin seejuures, et just selle valdkonna probleemide käsitlemisega lõppes õiguskantsleri ülevaade aasta tagasi. Selles ma ütlesin, et ma ei usu, et keegi oleks huvitatud õigusliku nihilismi vohamisest või selle edukäigust, seepärast on meie ettepanek algatada õigusloomeseadus, milles on võimalik kõiki neid küsimusi reglementeerida. Vahepeal on küll Riigikogu juhatus vastu võtnud vastava valdkonnaga seonduva akti, s.o. õigusaktide vormistamise eeskirjad, kuid see ei lahenda olukorda. Märkimist väärib töö nn. seadusloome seaduse eelnõu väljatöötamisel. Kuid nagu juba pealkirjastki järeldub, ei hõlma see kogu õigusloomet. Küsimuse tähtsust ning vastava õiguskultuuri kogemusi ei tasu minna otsima kaugelt, olgugi et integreeruva Euroopa praktika ja ka teoreetiline mõte on oluline. Palju aitaks kas või see, kui me järgiksime neid põhimõtteid, mis on kirjas 1928. aastal tolleaegse Riigikogu poolt vastuvõetud nn. seaduste kokkuseadmise juhtnöörides, eriti selle § s 26. Tsiteerin: "Käesolevate juhtnööride järgi käidagu ka seaduste ja määruste kokkuseadmisel." Rääkimata sellest, et Vabariigi Valitsuse tähelepanu on tulnud korduvalt juhtida sellele, et ei täideta kehtiva määruse "Vabariigi Valitsusele esitatavate õigusaktide kooskõlastamise ja õigusekspertiisi korraldamise kohta" nõudeid. Teine seadus on Vabariigi Valitsuse seadus, mille väljatöötamise tegi Riigikogu valitsusele ülesandeks juba 1992. aasta oktoobris lisatingimusega, ma kordan, lisatingimusega, et juhindutaks 1938. aasta valitsemiskorra seadusest. Viimatimainitus, nagu ka tänapäeva Euroopa riikide analoogilistes õigusaktides, on aktsent valitsemist korraldavatel protseduuridel, s.o. lähtumine ametnikkonna formeerimisel professionaalsuse kriteeriumist. Alati annavad need seadused võimaluse igal õigusliku või riigiõigusliku toimingu või akti menetluse etapil täpselt kindlaks määrata, kelle käes menetluse järg on, kes on personaalselt vastutav. Kui niisugust korda ei ole, kui keegi ei tea, kust miski tuli, kus midagi muudeti, kus miski valmis sai, ei saa kõnelda ka personaalsest vastutusest, aga just nimelt need 1938. aasta valitsemiskorra seaduse põhietapid, põhinõuded puuduvad selles seaduseelnõus, mis on juba alates 1993. aasta 9. novembrist teie menetluses. Teatavasti võeti käesoleval ajal kehtiv Vabariigi Valitsuse seadus vastu 20. oktoobril 1992. Sellest, et see seadus on ebapiisav ja lünklik, saadi kohe aru, sellepärast tegi ka Riigikogu ainuõige otsuse, pöördudes valitsuse poole ettepanekuga töötada välja uus akt. Paraku aga juhtus nii, et 20. oktoobri aktiga jäeti tühistamata ja järelikult ka muutmata 1989. aasta 6. juunil Eesti NSV Ülemnõukogu poolt vastuvõetud Eesti NSV valitsuse seadus. Sellest tulenevalt tekkis paradoksaalne olukord. Ära kasutades 20. oktoobri seaduse lünklikkust, realiseerub ja rakendub meil ka 1989. aasta valitsuse seadus. Formaaljuriidiliselt on see kooskõlas põhiseaduse rakendamise seaduse § ga 2. Et see tõepoolest nii on, selle kohta ainult paar näidet. Kõigepealt, ministeeriumide põhikirjad või põhimäärused on reeglina koostatud 1989. aasta seaduse alusel, isegi Justiitsministeeriumi põhimäärus. Et 1989. aasta valitsuse seadus faktiliselt kehtib, selle näiteks piisab riiklike ametite või inspektsioonide pädevuse ja nendele antud õigusaktide andmise õiguse nimetamisest. Põhiseadus niisugust võimalust ette ei näe, järelikult on meil täitevvõimu struktuurid, mis ei tegutse kooskõlas põhiseadusega. Ja "kolmas vaal". Seni puudub riigi ja kohalike omavalitsuste ametnike õigusi ja vastutust reguleeriv seadus, avaliku teenistuse seadus. Et on reglementeerimata ka valitsemise korraldamise küsimused, on jätkuvalt võimalik vahetult realiseerida võimu suvaliste otsuste alusel, lähtudes "vajalikkusest", "otstarbekusest" ning kandmata seejuures vastutust. See on asja üks külg. Teisalt aga on ametnikud sundseisus, sest reaalsed suhted eksisteerivad ka siis, kui puudub õiguslik reglementatsioon. Ja veel. Puudub järelevalvemehhanism kohalike omavalitsuste täidesaatvate üksikaktide suhtes. Reguleerimata on kohaliku elu küsimustes korraldatava rahvaküsitluse, rahvahääletuse või -algatuse juhud ja kord, need, mida otseselt näeb ette teie poolt ratifitseeritud Euroopa kohalike omavalitsuste harta. Reguleerimata on kohalike omavalitsuste vastutus oma ülesannete täitmise eest See, millest ma rääkisin, on seadusandlik baas füüsilises mõttes. Kuid on veel teine ja tunduvalt raskem ülesanne, mis seondub eeskätt meie põhiseaduse edasise rakendumisega, eriti aga sooviga integreeruda avatud Läände ja astumine nn. euroõiguse mõjusfääri. See on aga meile kvalitatiivselt täiesti uus olustik, mis järelikult nõuab ka uusi õiguslikke arusaamu, kontseptsioone ja konstruktsioone. Selles valdkonnas on meile avaküsimus põhiseaduse § 3 teine lause: "Rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid on Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa." Me näeme, et selles lauses on õigussüsteem loetud koosnevaks kahest fenomenist: õiguslikust põhimõttest ja normist. Mis on norm, on meile kõigile selge, seda me loome ise. Kuidas aga tekib põhimõte ja kuidas seda tunnustatakse? Tunnistagem, et seni, kuni ühinemine rahvusvaheliste konventsioonide ja organisatsioonidega rahuldas eeskätt ja tihti meie kui iseseisva riigi tunnustamise ambitsiooni, ei tekitanud ülaltsiteeritud säte meile probleeme. Piltlikult öeldes, me olime tänulikud, et maailma avalikkus meid rahvusvaheliste lepingute ja konventsioonide osaliseks tunnistamisega andis meile põlvpükste asemele pikad püksid. Eesti–Vene 26. juuli lepingud, mis sündisid meie parimate lääneliitlaste heakskiidul, et mitte rohkem öelda, panid meid täiesti uude situatsiooni, ja mitte ainult mainitud lepped. Võimalik ühinemine Euroopa Ühendusega peaks veelgi selgitama, et iga välisleping toob alati kaasa piirangud, väikeriigi puhul aga eriti: tuleb maksta ja sageli mitte ainult kroonides, vaid meile milleski tähtsamas – iseolemisest teatud osa loovutamises. Järelikult on meil tarvis põhiseaduse § 3 ja § 123 osas selget kontseptsiooni, vähemasti etapiti kuni ühinemiseni Euroopa Ühendusega. See ei ole vähemtähtis kui näiteks riigikaitse kontseptsioon. Märkigem, et näiteks Ameerika Ühendriigid on vastavas küsimuses oma seisukoha avaldanud dokumentaalselt, s.o. fikseerinud oma õigussüsteemi põhimõtted ja need rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted, mida Ameerika Ühendriigid aktsepteerivad ilma klausliteta või mida nad aktsepteerivad koos klauslitega. Kui probleemile läheneda metoodiliselt, siis kahtlemata on tarvis selgeks teha, mis on rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ning meie suhe ja võimalikud klauslid nende üldtunnustatud põhimõtete kasutamisel. Kardan, et enamasti on mainitud põhimõtted meile tundmatud, eriti aga nende tähendus ja rakendus õigusloomes ja õiguslikus praktikas. Kaks värsket näidet Eesti kohtute praktikast. Esiteks, Riigikohtu põhiseadusliku järelevalve kohtukolleegiumi otsus käesoleva aasta 4. oktoobrist. Sellega tunnistati kehtetuks asjaõigusseaduse rakendusseaduse § 25 3. lõige vastuolu tõttu põhiseaduse § ga 10, rahvusvahelise õiguse poolt üldtunnustatud põhimõttega, et seadusel puudub tagasiulatuv mõju. Meie põhiseadus teatavasti fikseerib selle Ja nüüd järgmise näidete rühma juurde, mis, kui ausalt üles tunnistada, oli selle teema tõstatamise eesmärk. Teesina formuleeriksin selle nii: kontra lihtsustatud ja lame legitemism ja primitiivne arusaam kontinentaalõigusest. Demokraatlikes riikides reglementeeritakse ühiskondlikke suhteid detailselt määratud õigusnormide ja tavadega, kordan, õigusnormide ja tavadega. Juhtisin sellele kahe sotsiaalse normi koostoime vältimatusele tähelepanu ka valitsuskriisi ajal käesoleva aasta jaanuaris. Rahvusvaheline õigus aktsepteerib tava, veelgi enam, põhiseaduse § s 3 fikseeritud rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted on oma tekkelt enamasti tavad. Seega on tava sisuliselt aktsepteeritud ka Eesti põhiseaduses ja mitte ainult seal, seda on aktsepteeritud praktiliselt kõikides meie poolt ratifitseeritud konventsioonides, teiseks, mõningates meie õigusaktides, näiteks raamatupidamise seaduse § 3 punktides 12 ja 13, milles on kirjas meile niisugused tavatud asjad nagu "hea raamatupidamise tava", "rahvusvaheliselt tunnustatud arvestuse ja aruandluse põhimõtted". Ja on veel üks akt: Eesti sadamates lossimistööde aja määramise eeskirjad, mis lubavad lisaks kokkulepitud ajale teha lossimistöid ka sadamas väljakujunenud tavade järgi. Laenates korraks lähimate ja kaugemate riikide seadusi, näeme, et eraõiguslikud seadused lausa kubisevad tsiteeritud raamatupidamisseaduse sätetega analoogilistest sätetest. Lugupeetud Riigikogu liige härra Mereste võib minu sõnu kinnitada, et kaasaja pangandus-, kaubandus-, konkurentsi-, pankroti-, monopoli- ja korruptsioonivastased seadused isegi aktsentueerivad nimetatud tavade tähendust õiguslikus regulatsioonis. Meie põhiseadus tagab kohtuliku kaitse absoluutsuse, sellise garanteerituse puhul riikides juurdunud tavade inkorporeerimine meie õigusaktidesse vaid tõstab õigusliku regulatsiooni efektiivsust, ja mis eriti tähtis, aitab leevendada eetilist kriisi, mis praeguse perioodi kiirel üleelamisel on paratamatu kaasanne. Siinkohal on sobilik meenutada, et 1992. aasta 1. detsembri otsus kohustab seaduseelnõude ettevalmistamisel arvestama Eesti Vabariigis enne 1940. aasta 16. juunit kehtinud seadusi. Võin öelda, et nendes aktides oli rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtetel ja tavadel kindel ja kaalukas koht. Nüüd läheksin teise küsimusteploki juurde, mis käsitleb konkreetselt seaduste ja teiste õigusaktide vastavust põhiseadusele. Tahan rõhutada, et õiguskantsleri ülesandeks on kontrollida ja teostada järelevalvet seaduste, Vabariigi Valitsuse määruste, ministrite määruste, valdade ja linnade volikogude ning valitsuste määruste üle, mitte teiste aktide üle. Mulle on korduvalt esitatud arupärimisi üksikaktide kohta, see näitab, et vajadus selle järele on, kuid seaduse järgi ei ole õiguskantsler selleks pädev. Tihti nõutakse õiguskantslerilt, et ta kommenteeriks õigustloovaid akte, eriti veel jõustamata õigusakte. See ei ole õiguskantslerile lubatud. Esitatakse küsimusi, mis väljuvad õigusakti analüüsi raamidest ja on sisuliselt tõlgendamise nõuded. Selle vajaduse tingib soov "olla kaetud" õiguskantsleri seisukohaga õigustloova akti rakendamisel, eriti siis, kui akti tekst on mitmeti mõistetav. Riigikogu on oma kolmandal ja neljandal istungjärgul vastu võtnud kokku 190 akti, neist 157 on seadused. Kui neile lisada menetluses olevad aktid, millega töö praegu käib, siis võib töökoormust lugeda täiesti pretsedendituks. Võrreldes esimese ja teise istungjärguga, on märgatavalt tõusnud seaduste muutmise ja täiendamise osakaal. Täienduste ja paranduste hulk on suur, nende tekkepõhjused on järgmised. Esiteks, seadusandjal puudus piisav ja küllaldane alganalüütiline materjal ja ka baas, et saada reguleeritavast objektist täit analüütilist ülevaadet. See tähendab, et ei tuntud olustikku. Teiseks, kehtiva õigusliku normistiku lünklik tundmine, mis tavaliselt viib kollusioonile ehk teiste sõnadega, vastav seadus on juba vastu võetud. Kolmandaks, seaduse rakendamise materiaalne ja/või organisatsiooniline võimatus või piiratus, tavaliselt koostoimes ideoloogiliste, eetiliste ja muude teguritega. Olen korduvalt rõhutanud, et igal õigusaktil, eriti seadusel, on oma hind, seadust andes peab oskama arvutada. Paraku puuduvad eelnõudele lisatud seletuskirjades enamasti järgmised momendid: esiteks, milliseid kulutusi õigusakti realiseerimine kaasa toob ja millised on selle katteallikad. Teiseks, milliseid organisatsioonilisi meetmeid ja võimalikke ümberkorraldusi see nõuab täitevvõimu mehhanismis ning mis see maksab ja kui kaua see aega võtab. Kolmandaks puuduvad prognoosid sotsiaalsete ja muude tagajärgede kohta. Ometigi on need kolm nõuet, reeglit Lääne demokraatlikus riigikorralduses absoluutsed. Usun, et Riigikogus ei ole kedagi, kes neid kolme nõuet põhimõtteliselt heaks ei kiidaks. Nende nõuete aktuaalsuse kohta toon ühe näite. Seadus sätestab, et enne kolme aasta möödumist ei või õigusvastaselt võõrandatud elamu omanik üürilepingut lõpetada. Selle tähtaja möödumisel on tal õigus uut üürilepingut mitte sõlmida. Niisugusesse situatsiooni sattunud perekonda peab abistama kohalik omavalitsus. Järelikult peab kohalikul omavalitsusel olema piisavalt vaba elamispinda või ressurssi selle loomiseks. Mis see maksab? Seadus ütleb, et kui omavalitsusel vastav võimalus puudub, tulevad vahendid riigilt. Mis see maksab ja kust see tuleb? Pärnu linn on teinud vastavad kalkulatsioonid ja leidnud, et lisaks oma võimalustele, s.t. vabanevad pinnad pluss iga-aastased eraldused kohalikust eelarvest, vajab linn elamuehituseks ka riiklikke vahendeid. Rahandusminister vastas, et riigieelarves selleks vahendeid kavandatud ei ole, raha lihtsalt ei ole. Majandusministeerium vastas, et ta ei toeta tsentraliseeritult riiklikest vahenditest kohalikku elamuehitust, teiste sõnadega – ei täida seadust. Neljas oluline puudus: õigusloome efektiivsuse mõnede põhialuste eiramine või neile vähese tähelepanu pööramine. Kuna see grupp puudusi on tüüpiline mitte ainult seadustele, kuigi need paljus saavad alguse just seadustest, siis allöeldu laieneb õigusloome praktikale ka täitevvõimu ning kohalike omavalitsuste aktide puhul. Kordaksin siin seda, mida ma ütlesin aasta tagasi: seaduste puhul peaks regulatiivsus olema suurem. Teiseks, seaduses peaks hoiduma reguleerimast suhteid, mis ei ole selle seaduse objekt. Kolmandaks, seaduses peab täpselt fikseerima need seadused või seadusesätted, mis antud seaduse jõustumisel kaotavad jõu. Neljandaks, vastutust sätestavad sätted ja nende muutmine tuleks tellida nendelt komisjonidelt või nendelt gruppidelt, kes on välja töötanud kriminaal-, haldusrikkumise ja tsiviilõiguserikkumise normistiku, et vältida ebaühtlast, ebaefektiivset repressiivpoliitikat, et mitte jõuda niisugusesse seisu, nagu oli Nõukogude Liidus, kus inimese tapmise eest oli võimalik määrata 3 aastat vabadusekaotust, kolhoosiaiast nelja õuna varguse eest 25 pluss 5 aastat. Paraku niisugused tendentsid meil on. Õigussüsteemis on üldine, õiguse rakendamise seisukohalt aga juba kohati talumatuks muutunud üks puudujääk – legaaldefinitsioonide puudumine. Aga legaaldefinitsioone saab anda ainult üks organ, seadusandja, mitte keegi teine. Legaaldefinitsiooni puudumine toob kaasa selle, et seaduse rakendajad võivad sisustada mõisteid erinevalt, näiteks iga minister, ametnik, peadirektor, kohaliku omavalitsuse organ annab mõistele erineva sisu, millega reeglina käib kaasas õigustatud-kohustatud subjektide ringi kas kitsendav või laiendav määratlemine ning sellega koos ka õiguste ja kohustuste erinev jaotus. Niisugusel juhul ei saa õiguskorrast juttu olla. Teiseks, ametiredeli alumisel pulgal olev ametnik peab viimase häda sunnil otsustama oma parima arusaamise järgi, aga see on juba puhas suva. Mõned näited. Välissuhtlemise seaduses on jäänud välismaalase perekonnaliikmete ring ammendavalt määratlemata. Teistes seadustes on see antud, kuid kolmel erineval viisil. Parimal, ma rõhutan, parimal juhul teeb hästiinformeeritud ametnik oma valiku nendest kolmest määratlusest. On selge, et niisugusel juhul ei saa seaduse ühetaolisest rakendamisest juttugi olla. Ja teine näide. Põhiseaduse § 113 sätestab, et riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed sätestab seadus. See tähendab, et ennekõike tuleb anda neile mõistetele legaaldefinitsioon. Kuid pikaajaline määratlematus on toonud sellesse ritta ühe uue maksu või lõivu või makse, nn. teenustasu, mida nüüd võetakse riikliku toimingu pealt koos riigilõivuga. Rahvas ei räägi ilmaasjata: maksumaksja maksab riiklikke makse, et palgataks riigiametnikud, kes hakkavad maksumaksjatelt võtma teenustasu. Meeldiv on märkida, et Vabariigi Valitsus on mõistnud niisuguse tendentsi ohtlikkust ja on teinud ülesandeks välja töötada seaduseelnõu, mis välistab niisuguse põhiseadusega mittekooskõlas oleva teenustasu Järgmine üldine probleem, mis puudutab mitte üksnes seadusi, vaid ka kõiki teisi õigusakte, on kurikuulus delegeerimine. Euroõigus on ühesel seisukohal: delegeerimine saab olla ainult väga detailne, väga täpne. See tähendab, et andes seaduses delegatsiooni näiteks Vabariigi Valitsusele, määratakse kindlaks selle delegatsiooni ulatus ja maht, vältimaks, et seadust looks ka täitevvõim. Laia delegatsiooni andmine viib alati kiusatusse muuta õiguslikku reguleerimist hoopis teisesuunaliseks, nii nagu oli tavaline nõukogude õiguse ajal. Eriti ohtlik on nn. subdelegatsioon, s.t. seaduses delegatsiooni andmine täitevvõimule üle ühe või kahe astme. Näiteks kui seadusandja otse seaduses fikseerib, et selle või teise ülesande osas antakse õigus riikliku ameti juhile. Teatavasti riikliku ameti juht ei ole poliitiline isik, järelikult on välistatud tema poliitiline vastutus. Niisugust praktikat eitab otseselt ja kategooriliselt euroõigus. Määratlemata delegatsioonide tõttu, mis tihtipeale tuleneb lihtsalt sellest, et antud hetkel ei suudeta leida kõige sobivamat reglementatsiooni, võimaldab delegeerimine valitsusel anda määrusi Järjest olulisemaks muutub meil seadusekuulekuse probleem, aga seadusekuulekus on otseselt seotud ühe väga lihtsa asjaga, s.o. seaduste jõustamisega. Meil jõustub seadus Riigi Teataja seaduse järgi reeglina üks päev pärast selle vastuvõtmist või avaldamist. Õiguskantsleri Kantseleis tehtud analüüs näitas, et esimese korrespondendini, s.o. tavaliselt kaupluseni jõuab Riigi Teataja kõige varem 3 4 päeva jooksul. Kes on endale Riigi Teataja tellinud, see saab selle kätte nädala või kahe nädala jooksul. Mis sellest järeldub? Järeldub, et seadus kehtib enne, kui keegi sellest midagi teab. Ühelt poolt on selge, et niisugusel juhul on rikutud inimese õigusi, kuid teiselt poolt viib see õigusliku nihilismini. Hea küll, ei hakka täitma sel nädalal, siis teisel nädalal, kolmandal nädalal jne. 1993. aastal 139 st väljakuulutatud seadusest 65 ehk 46,8% on avaldatud ühenädalase tähtaja rikkumisega. Teine näide. 1993. aastal vastuvõetud seadustest on rohkem kui veerand jõustunud ajal, mil selle seaduse olemasolust ükski kohustatud ega õigustatud subjekt ei olnud informeeritud. Mõned märkused Vabariigi Valitsuse aktide kohta. Et põhiseaduses ettenähtud seaduste täitmise korraldamiseks annab valitsus seaduse alusel täitmiseks määrusi, eeldab see seaduse volitust ehk spetsiaaldelegatsiooni. Selle volituse realiseerimisel tuleb arvestada, et määrused on teisesed, nn. Vabariigi Valitsuse seaduse § 17 sätestab, et valitsuse korraldusega võib konkreetsete küsimuste läbitöötamiseks moodustada komisjoni. Peaminister määrab ministri, kes juhib komisjoni ja kannab valitsusele ette komisjoni töö tulemused. Tuleb märkida, et seaduse kohaselt on komisjoni pädevuses konkreetsete küsimuste läbitöötamine. Komisjoni ainus väljund on komisjoni juhtiva ministri ettekanne valitsusele komisjoni töö tulemuste kohta. Kõikvõimalikke valitsuskomisjone on moodustatud nii konkreetses seaduses sisalduva Ja viimane küsimus: kohalikud omavalitsused. Sissejuhatavalt peab rõhutama, et niisuguste volitustega, niisuguse õigusliku alusega ja võimalustega kohalike omavalitsuste süsteemi, kui on meil praegu, ei ole Eesti Vabariigis kunagi olnud. Tähendab, ajaloolist analoogi ei ole. See esmakordsus, aga samuti kaadri nõrkus tingib terve rea väga olulisi vajakajäämisi ja puudusi kohalike omavalitsuste õigustloovates aktides. Esiteks, nende põhimäärused ei ole kooskõlas kogu kehtiva õigussüsteemiga. Teiseks, kuna meil ei ole seadusandlikult antud üld- ja õigusakti legaaldefinitsiooni, siis on kohalikel omavalitsustel suuri raskusi üld- ja üksikakti vahekorra määramisel. Tihtipeale minnakse kõige lihtsamat teed: otsus langetatakse protokolliliselt, mis on vastuolus põhiseaduse ja seadusega. Praktikas ei järgita ka neid kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse sätteid, mis nõuavad õigusaktide jõustamist kindla korra järgi. Ja neljandaks, kohalike omavalitsuste volikogude ja valitsuste liikmed ning omavalitsuse teenistujad valdavad üsna puudulikult õigusaktide süsteemi ning spetsiifiliste õigusaktide keelt, mille tulemusena seaduste tekstid kehtestatakse üle. Omavalitsus võtab vastu määrusi, mis tegelikult kujutavad endast seaduse või Vabariigi Valitsuse määruse ümbertrükki. Tihtipeale lähtutakse õigusakti vastuvõtmisel kehtivuse kaotanud seadustest või nn. väljakujunenud praktikast. Siin on üks oluline põhjus see, et omavalitsustel ei ole vastav normatiivne baas kättesaadav. Ja viiendaks, kohalikud omavalitsused kipuvad tihti ise reguleerima küsimusi, mis ei ole nende pädevuses. Paraku ei ole meie õigusloome mitte ainult riiklike ja omavalitsuste prerogatiiv. Meie praktika näitab, et õigusloomega tegelevad need organid ja institutsioonid, kellel neid volitusi ei ole. Näiteks Tallinna Autobussikoondis kehtestas mitmel Tallinna bussiliinil autobusside kasutamise erieeskirjad. Tänan!
