Väga lugupeetud istungi juhataja! Head kolleegid! Põhiseaduskomisjon arutas käesolevat eelnõu oma istungil 12. oktoobril k.a. Kuivõrd päris kõik komisjoni liikmed ei osalenud, siis loen üles, kes seekord osalesid: Toomas Kivimägi, Uno Kaskpeit, kes oli Kalle Grünthali asendusliige, Andrei Korobeinik, Oudekki Loone, Paul Puustusmaa, Marko Torm ja Mart Võrklaev. Kutsutud olid algataja esindaja härra Jaak Valge ja Rahandusministeeriumi regionaalhalduspoliitika osakonna õigusnõunik Olivia Taluste.
Ma kohe tunnistan, et põhiseaduskomisjonis me tegelikult selle arutelu juures päevapoliitikasse ei läinud. Mul oli kolleeg Randperega just väike diskussioon, kas me peaks hindama ühe eelnõu headust või mitteheadust, asetades selle päevapoliitikasse. See on diskussiooni koht. Mina tegelikult arvan, et seda ei peaks tegema. Osa inimesi arvab, et seda peaks tegema, aga vähemalt põhiseaduskomisjonis päevapoliitikat siia arutelusse ei toodud.
Härra Jaak Valge andis siin saalis veel põhjalikuma ülevaate sellest eelnõust ehk siinöeldu hõlmab, ma arvan, peaaegu sajaprotsendiliselt seda, mida ta rääkis komisjonis. Seetõttu ei hakka ma minema seda rada pidi, mida keegi küsis, mida keegi arvas, kuna kõik need seisukohad, mis on ka protokollis, on leidnud härra Jaak Valge poolt siin kajastamist. Ma markeerin võib-olla kolm-neli olulist märksõna.
Esimene põhimõtteline küsimus oli see, kas kohaliku rahvahääletuse kehtestamine eeldab põhiseaduse muudatust või mitte. Siin on õigusteadlased ilmselgelt väga erinevat meelt. Ühest küljest, üheks põhjuseks, miks seda võiks eeldada, on see, et põhiseaduse § 56 räägib, et kõrgeimat riigivõimu teostab rahvas hääleõiguslike kodanike kaudu Riigikogu valimise ja rahvahääletusega. Ent see ei reguleeri kohalikke rahvahääletusi. Siit võiks tekitada analoogia: võiks eeldada, et kui me tahame, et on kohalikke rahvahääletusi, siis ka need peaks olema reguleeritud põhiseaduses.
Teine asjaolu, mis võib-olla selle poolt räägib, on see, nagu härra Valge ka viitas, et aastatel 1993–1999 oli kohalik rahvahääletus sees kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses. Kui see aastal 1999 kaotati, siis ühe põhjendusena toodi välja, et see ei ole kooskõlas põhiseadusega. See on teine asi, mis räägib selle kasuks, et ta võiks olla reguleeritud põhiseaduses.
Samas, mina isiklikult ei ole seda meelt, et see ilmtingimata peaks olema reguleeritud põhiseaduses. Minu jaoks ei ole väga palju suuremaid autoriteete kui lugupeetud õiguskantsler, kes on öelnud, et põhiseadus ei keela seadusandjal kohaliku omavalitsuse esindusdemokraatliku mudeli täiendamist vahetu demokraatia instituutidega, sealhulgas kohaliku rahvahääletusega. Sulgudes oli lause, et seega ei olnud kohaliku rahvahääletuse KOKS‑ist kaotamise põhjendus ehk vastuolu põhiseadusega õiguslikult korrektne. Mina olen selles mõttes seda meelt. Samas, vaatame ka põhiseaduse § 160. See ütleb, et kohaliku omavalitsuse korralduse sätestab seadus. Ma arvan, et see põhiseaduse § 160 annab tegelikult mandaadi seda reguleerida nii, et mitte põhiseaduse tasandil kehtestada või sätestada kohalik rahvahääletus, vaid see võimaldab seda teha seaduse tasandil.
Nii et veel kord, siin on erinevaid arvamusi. Ma siinkohal ei ole nõus härra Valge väitega, et kuna see oli seal aastail 1993–1999 ja räägitakse kaotamisest, siis see iseenesest tähendab, et tookord see oli põhiseadusega kooskõlas. See ei pruukinud nii olla. Okei, keegi seda ei vaidlustanud, me võime eeldada, [et see nii oli,] aga see ei pruukinud nii olla. Aga veel kord, minu seisukoht ja järeldus on see, et see eelnõu ei ole põhiseadusega vastuolus, kohaliku rahvahääletuse kehtestamine eraldi seadusega või kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse täiendamisega.
Teine küsimus on tõepoolest nende terminite kohta, kas on tegemist nii-öelda siduva rahvahääletusega või juriidiliselt mittesiduva rahvahääletusega. Ka lugupeetud ettekandja mainis, et neid variante on väga erinevaid. Tõepoolest, on nii siduvaid kui ka mittesiduvaid rahvahääletusi. Kui võtta see põhiseaduse § 56, siis sellest tulenevalt võiks pigem tõlgendada, et need on siduvad. Aga veel kordan, et see ei reguleeri kohalikke rahvahääletusi. Siit ma järeldan, et üksüheselt tõlgendada ei saa.
Omaette teema tekib tõesti siis, kui me vaatame, et meil on täna kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses sees rahvaküsitlus. Kui on mittesiduv rahvahääletus, siis minul tekib küsimus, mis vahe on mittesiduval rahvahääletusel ja rahvaküsitlusel. See vahe muutub väga väikeseks. Selles mõttes, kui rahvahääletust tõlgendada, siis pigem see võiks olla siduv. Aga veel kord, siin on väga erinevaid arvamusi.
Kolmas ja väga põhimõtteline küsimus on see, kas kohaliku rahvahääletuse kehtestamiseks piisab ühe sõna lisamisest kohaliku omavalitsuse korralduse seadusesse, nii nagu eelnõus on tehtud. Kehtiva kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 2 lõike 2 punkt 2 kõlab järgmiselt: "teostub demokraatlikult moodustatud esindus‑ ja võimuorganite kaudu, samuti kohaliku elu küsimustes rahvaküsitluse või rahvaalgatuse teel." Eelnõu ettepanek on lisada üks sõna: "rahvahääletus".
See on ka Vabariigi Valitsuse seisukohas on väga selgelt ära märgitud, et see ei ole piisav. See ilmselgelt ei ole piisav. Ka õiguskantsler oma samas kirjas Saaremaa Vallavalitsusele on märkinud, et põhiseaduse § 160 järgi tuleb kohaliku omavalitsuse korraldus, see tähendab tema toimimise alused, sätestada seadusega, kohaliku rahvahääletuse teel kohaliku omavalitsuse teostamine kuulub selle toimimise aluspõhimõtete hulka, vald ega linn ei saa riigist sõltumatult luua kohaliku rahvahääletuse korraldamiseks vajalikke õiguslikke raame. Nii et ilmselgelt on nii, et see eeldab oluliselt põhjalikumat ja laiemat käsitelu seaduse tasandil, mitte pelgalt ühe sõna lisamist kohaliku omavalitsuse korralduse seadusesse. See on väga ühene ja selge seisukoht.
Kujutame ette olukorda, kus me lihtsalt selle eelnõu heakskiitmisega sätestame rahvahääletuse, mis on lausa siduv. Millised siis on 79 erinevat korda? Sellest tekib üks tohutu segadus ja tohuvabohu. Nii et ilmselgelt see eeldaks oluliselt põhjalikumat raami ja selle loomist seaduse tasandil, mitte seda, et jätta kohaliku omavalitsuse enda korraldada, mis on järelmid jne. See on väga selge seisukoht.
Neljas põhimõtteline märkus minu poolt on see, et kas seda on vaja või mitte. Tõepoolest, möönan, et see on natukene poliitiline ja selline põhimõtteline küsimus. Üks väga oluline seisukoht on see – ma usun, et kõik head kolleegid siin saalis nõustuvad sellega –, et ikkagi Eesti riigikorralduses domineerib esindusdemokraatia otsedemokraatia üle. Esindusdemokraatia domineerib otsedemokraatia üle. See tuleneb põhiseaduse mõttest ja ka sellest, mis sinna on kirja pandud, kas või sellessamas viidatud §‑s 56, et kõrgeimat riigivõimu teostab rahvas, aga siin on see kohe kahel viisil: Riigikogu valimisega ja rahvahääletusega. Sama kehtib ka kohalike omavalitsuste [volikogude] valimise kohta, mille me alles hiljuti läbi tegime. See on päevselge, et esindusdemokraatia domineerib otsedemokraatia üle. Nii et alati on see tasakaalu koht, kuhumaani otsedemokraatiaga minna. Täna on selleks murdekohaks rahvaküsitlus ja rahvaalgatus, mis on kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses sees. Kas see on piisav või mitte, see on diskussiooni ja otsustamise koht. Minu hinnangul on see pigem tasakaalus.
Kui nüüd minna Vabariigi Valitsuse seisukoha juurde, siis ma pean seda oluliseks mõne sõnaga eraldi tutvustada. Sissejuhatuseks ütlen, et Vabariigi Valitsus ei toeta käesolevat eelnõu. Ma pean väga oluliseks seda märkust, et härra Jaak Valge oli siin küll ilmselgelt poliitiliselt tugevalt mõjutatud, kui ta väitis, et peamine põhjus, miks Vabariigi Valitsus käesolevat eelnõu ei toeta, on usaldamatus rahva vastu. See on absoluutselt ebaõige, ühtegi sellist seisukohta Vabariigi Valitsuse arvamuses selle eelnõu kohta ei ole.
Mis on need domineerivad seisukohad, miks Vabariigi Valitsus seda eelnõu ei toetanud? Need on tegelikult paljuski need, millele ma olen viidanud. Aga veel kord, kuna see märkus Vabariigi Valitsuse aadressil oli selgelt ülekohtune, siis ma pean vajalikuks need veel korra ette lugeda. Esiteks: "Põhiseaduse (PS) § 156 lõige 1 sätestab, et kohaliku omavalitsuse esinduskogu on volikogu, kes valitakse vabadel valimistel neljaks aastaks. Seega näeb PS ette kohaliku elu küsimuste otsustamiseks esindusdemokraatia vormi. PS ei pruugi iseenesest välistada vahetu demokraatia instrumente kohalikul tasandil, kuid täiendavate vormide lisamise õiguslikke vajadusi ja põhjendusi tuleb esmalt põhjalikult analüüsida." See on nagu esimene küsimus, seesama tasakaalu küsimus, esindus‑ ja otsese demokraatia tasakaalu küsimus. "Kehtiva KOKS § 2 lõike 2 punktis 2 nimetatakse nende otsedemokraatia vormidena kohalikku rahvaalgatust ja rahvaküsitlust. Eelnõu algataja ei ole veenvalt näidanud, miks on sellesse süsteemi tarvis lisada siduv rahvahääletus ning kuidas mõjutab uue instrumendi lisamine esindusdemokraatial põhinevat otsustusmehhanismi."
Teine küsimus on ikkagi selles, kas need rahvahääletused võiksid olla siduvad või mittesiduvad. Ka siin on Vabariigi Valitsus pigem valmis kaaluma mittesiduvaid rahvahääletusi, aga siduvaid, veel kord arvestades võimalikku tasakaalu paigast äraminekut esindus‑ ja otsedemokraatia vahel, pigem ei toeta.
Vabariigi Valitsus leiab: "Senised KOV elanike osaluse ja kaasamise võimalused on esindusdemokraatia põhimõttega hästi tasakaalus ning nende muutmine vajab kaalukaid põhjendusi." Lisaks on Vabariigi Valitsuse põhjenduseks, miks ta seda eelnõu ei ole toetanud, seesama asjaolu, millele ma varem viitasin, et kohaliku rahvahääletuse kehtestamine eeldaks oluliselt laiemat lahtikirjutust seaduse tasandil, et see oleks kohaldatav ja arusaadav ühtemoodi kõigis 79 omavalitsuses üle Eesti ja ühe sõna lisamine siia ei ole selleks piisav. Alles seejärel, kui need täiendavad seisukohad on sinna lisatud või see raam on loodud, saab Vabariigi Valitsus hinnata, kas selle lisamine on põhjendatud või mitte. See on teine argument, miks Vabariigi Valitsus seda eelnõu ei toeta.
Kolmas on, veel kord, kokkuvõtvalt see, et Eestis domineerib esindusdemokraatia otsedemokraatia üle ja see on põhiseaduse nii säte kui ka mõte.
Lõpuks on ka seisukoht, et nimelt on juba mõnda aega käimas ju kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse revisjon ja selle revisjoni raames on ka see teema leidnud käsitlemist, rahvahääletus kui selline. Komisjoni osa liikmeid on olnud mittesiduvat rahvahääletust pigem toetavad. Pärast küll Olivia Taluste põhiseaduskomisjoni istungil tegi sellise täpsustuse terminoloogia kohta, et KOKS‑i ekspertkomisjoni protokolli on ekslikult läinud sisse sõna "rahvahääletus", kui räägiti mittesiduvast hääletusest. Ma saan aru, kui seda Olivia Taluste seisukohta uskuda – ja ma arvan, et meil ei ole põhjust seda mitte uskuda –, et tegelikult peeti silmas ikkagi ilmselt rahvaküsitlusi, mitte rahvahääletusi.
Üks selge argument on analüüsida seda eelnõu ja toodud seisukohti nii siin saalis kui ka põhiseaduskomisjonis sellesama KOKS‑i revisjoni raames. Järgmise aasta kevadel peaks see KOKS‑i revisjon jõudma ka seaduse tasandil ilmselt siia saali. Kindlasti on see üks võimalikke arutelukohti, kui see eelnõu ei leia vastuvõtmist enne seda.
Põhiseaduskomisjon, ma arvan, et eelnõu algatajale üllatuseks, tegi järgmised menetluslikud otsused. Esiteks, teha ettepanek võtta eelnõu täiskogu päevakorda 26. oktoobriks. Otsus oli konsensuslik. Teiseks, teha ettepanek eelnõu esimene lugemine lõpetada. Otsus oli konsensuslik. Kolmandaks, määrata juhtivkomisjoni esindajaks põhiseaduskomisjoni esimees Toomas Kivimägi. Tänan tähelepanu eest!