Austatud Riigikogu! Head külalised! Mul on palutud rääkida teemal, mis on siin kirjas: haldusreformi seaduse vastavus põhiseadusega. Kuid arvestades ka etteantud aega, võtaksin siit ikka selle keskse küsimuse, kus on tekkinud tõsine kahtlus, et on vastuolu põhiseadusega – see on sundühendamise probleem.
Kõigepealt tuleb ju esitada küsimus, kas kohaliku omavalitsuse üksustel, linnadel ja valdadel, on õigus olemasolule. Või on siis niimoodi, et riik korraldab, et kohalik omavalitsus kui selline on tagatud, ja seadusandja otsustada on, millisel territooriumil milline vald ja linn parajasti toimetab. Tuleb siiski öelda, et põhiseadus annab nn õigussubjektsuse garantii, kui natuke juriidilises keeles väljenduda. Teiste sõnadega on see õigus olemasolule ehk olemasolevate linnade ja valdade põhiseadusest tulenev garantii (viitame siin põhiseaduse § 154 lõikele 1 ja §-le 158). Kui see garantii ikkagi põhiseadusest tuleneb, siis on selge, et sundühendamine on sellise garantii oluline riive. Mõtleme siin ka selle peale, et linnad ja vallad on ju juriidilised isikud. Ühtegi juriidilist isikut ei saa suvaliselt lihtsalt ära lõpetada, aga teatud juhtudel sundlõpetada saab.
Edasi võib nüüd küsida, et jaa, on küll oluline riive, aga kas siis tuleks teha järeldus, et sundühendamist ei saa üldse teha. Et need, kes on, need on, ja nad võivad ainult vabatahtlikkuse alusel otsustada, mis neist edasi saab. Siin tuleb küll möönda, et sundühendamine on lubatud, sest ega põhiseadus ei kinnista ju olemasolevaid linnu ja valdasid. Ka nende linnade ja valdade tahte vastaselt võib sunniviisiliselt seaduse alusel piire muuta. Peamine küsimus on aga ikkagi selles, et seda ei saa teha suvaliselt, siin peab olema hea põhjus. Kui me räägime haldusreformi seaduse vastavusest või mittevastavusest põhiseadusele, siis keskne küsimus ongi see, kas haldusreformi seadus annab ka hea põhjuse otsustada, millal sundühendamine on lubatav, vaatamata sellele, et tegemist on põhiseaduse riivega, et see on lubatav põhiseaduse riive, või millal see riive muutub rikkumiseks. Põhiseadust rikkuda ei tohi. Kui riive on juba nii suur riive, et ta muutub rikkumiseks, siis on juba vastuolu ja siis tuleks midagi ette võtta.
Mille järgi mõõta, kas riive on lubatav või ei ole lubatav? Peamine kriteerium või mõõdupuu on haldusreformi eesmärk. Igasuguse riive puhul, kui otsustatakse, kas see on lubatav, kas see on rikkumine või ei ole, tuleb vaadata, mis on selle riive eesmärk. Kui riive eesmärk on nii suur ja oluline, et see kaalub üles riivega kaasnevad negatiivsed tagajärjed, siis tuleb öelda, et jaa, see tuleb ära kannatada, seda on mingite suuremate eesmärkide nimel vaja. Peamise haldusreformi eesmärgina on haldusreformi seaduses sõnastatud, et see on valdade-linnade haldussuutlikkuse tõstmine, nende võimekuse suurendamine avalike teenuste pakkumisel. See on igati hea, ilus ja põhjendatud eesmärk. Loomulikult on ju ühiskonna jaoks vajalik, et kohalikud omavalitsusüksused, linnad ja vallad, oleksid haldusvõimekad, sest siis on ka kohalike elanike õigused ja huvid paremini kaitstud. Nüüd me peamegi võtma haldusreformi eesmärgi, selle haldussuutlikkuse tõstmise ja hindama, kas sundühendamine kui riive on proportsionaalne ehk niisugune riive, mis tuleb eesmärki arvestades välja kannatada. Tavapärane asi, mida ka Riigikohus on oma praktikas aktsepteerinud – tõsi küll, rohkem isikute põhiõiguste riive analüüsimisel –, on see, kas riive, kõnealusel juhul siis sundühendamine, on eesmärki arvestades sobilik, kas ta on vajalik, kas ta on mõõdukas. Muidugi, kaasmärkusena võib öelda, et eesmärk on küll hästi sõnastatud, kuid eesmärgi hindamisel tekib raskus selle tõttu, et ei ole täpselt määratud, ei ole selge, millised ülesanded kohaliku omavalitsuse üksusele jäävad. Palju on räägitud sellest, et kõigepealt on plaan kaart ümber joonistada ja teha need suuremad kohaliku omavalitsuse üksused, ja pärast siis vaadata, mis saab, mis jääb nende ülesandeks ja mis jääb riigi ülesandeks ning millised on teenuste standardid. See teeb praegu eesmärgi hindamise häguseks ja raskeks. Me ütleme, et jaa, meil on hea eesmärk, aga kuidas me saame selgeks teha, milline peab selle eesmärgi saavutamiseks üks haldussuutlik vald või linn välja nägema? Siin tekivad juba raskused seoses selle eesmärgi enda ebamäärasusega. See on see vana probleem, millest on ju palju räägitud, et haldusreformile ei ole lähenetud kompleksselt, vaid üritatakse kõigepealt teha ära haldusterritoriaalne reform ja siis vaadata, mis edasi saab. Põhimõtteliselt ei ole see ju õige.
Tuleme siis nende kriteeriumide juurde. Kas sundühendamine on sobiv viis saavutamaks seda ilusat eesmärki, et kohalikud omavalitsusüksused on haldussuutlikud ning saavad heal tasemel avalikke teenuseid pakkuda ja tagada? Siin on peamine probleem selles, et seda, kas on haldussuutlik või mitte, kas eesmärk on täidetud või mitte, mõõdetakse praegu ühe kriteeriumi alusel, ja see on 5000 elanikku. Väide, et see 5000 elanikku on nii teaduslikult põhjendatud, et siin ei ole enam midagi rääkida ja muid kriteeriume ei olegi vaja, et kui 5000 elanikku on olemas, siis on kõik korras, ja kui 5000 elanikku ei ole, siis haldussuutlikkust ei ole – ma ei usu, et sellest kriteeriumist piisab mõõtmiseks. Ma arvan, et tegelikkuses see nii ei ole. Ja nüüd tekibki see peamine probleem, et kui soovitakse hinnata, kas üks vald või linn on haldussuutlik või mitte, kas ta võib edasi olla nii, nagu ta on, või tuleb temaga midagi ette võtta, kas ta peab ise kellegagi ühinema või tuleb teda sundühendada, siis selle 5000 elaniku kriteeriumi alusel ei ole eesmärgi saavutamise seisukohalt võimalik õiget vastust anda. On ju olemas vallad ja linnad, kus on alla 5000 elaniku ja kus tegelikult on kõik korras, mille kohta võiks öelda, et nad on juba haldusreformi eesmärgi täitnud. Nad suudavad tagada heal tasemel avalikud teenused, nad on haldussuutlikud. Ja nüüd siis tekib see 5000 elaniku probleem, aga keegi sellele hinnangut ei anna, keegi ei tegele sellega. Minu arust on põhimõtteliselt vale panna kirja mingisuguseid konkreetseid arvusid. Konkreetne arv tähendab seda, et tulevad tõepoolest sellised mõistusevastased olukorrad, kus juhul, kui on viis inimest vähem, ei ole haldussuutlik, ja kui on viis inimest rohkem, siis on haldussuutlik. See ei ole ju õige. Arvul võib olla tähendus küll, kuid arv peaks olema suurusjärguline, ja sellisel juhul on paratamatult vajalikud teised kriteeriumid, mille alusel saab otsustada. Mulle tundub niimoodi, et siin on ilmselt püütud minna lihtsama vastupanu teed. Reformide puhul see ahvatlus on. Kui meenutada 1990-ndate esimest poolt, kui mul oli au selle saali ees seoses reformiseadustega palju kordi ettekandeid teha, siis reformiseaduste koostamisel oli alati kiusatus teha hästi lihtsalt, et siis saab reformi kiiresti läbi viia ja see on kõigile arusaadav. Tegelik elu oli see, et seadust tuli palju-palju kordi parandada, sest elu ise ei ole nii lihtne.
Haldusreformi seaduse puhul on aga niimoodi, et seda ei saa pärast enam hakata väga palju kordi parandama, see praegune probleem tuleb suhteliselt ruttu ära lahendada. Ega selle 5000 elaniku kriteeriumi puhul ei ole ju seadus ka järjekindel. On ette nähtud küll erandid, kuid erandid ei ole piisavad. Ütleme, erandiks on, et võib olla ka 3500 elanikuga vald, mida võib pidada võimekaks. Nüüd esitame küsimuse, et kui praegu on näiteks üks 4000 elanikuga vald, kus on kõik korras, inimesed on rahul, teenused on tagatud, midagi lahti ei ole, kas siis tema jaoks saab teha erandi. Retooriline küsimus. Tuleb vastata ei, tema jaoks ei saa teha erandit, ka mitte seda 3500 erandit, sest seda erandit saab teha ainult siis, kui enne on juba ühinetud, kui enne on kaks valda ühinenud ja siis ei ole 5000 elanikku, vaid on üle 3500. Nüüd tekib küsimus, mille poolest siis see vald, kus on ühinetud ja kus on näiteks 4000 elanikku, on haldusvõimekam kui see 4000 elanikuga vald, kus ei ole ühinetud, aga kus on ajast aega hästi elatud. Siin ei ole ju tegemist objektiivse haldussuutlikkuse hindamisega, vaid lihtsalt öeldakse, et jaa, need, kes on juba ühinenud, on nüüd, kuidas öelda, palun vabandust väljenduse pärast, sõnakuulelikud, on hästi käitunud, on ühinenud ja nemad võib rahule jätta. Aga nende haldussuutlikkust ei hinnata, või kui hinnatakse, siis mispärast ei hinnata selle teise oma. See on kogu selle seaduse üks kõige suurem probleem, et nende valdade ja linnade haldussuutlikkusega, kes on tegelikult haldusreformi eesmärgi täitnud, ei tegeldagi.
Esitame siis seadusandjale teie näol otsese küsimuse retoorilisel viisil: miks ei ole selle põhikriteeriumi, miinimumkriteeriumi kõrvale pandud mingisuguseid muid kriteeriume, mida samas arvestatakse erandite tegemisel? Näiteks on Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses, mis praegu kehtib, § 7 lõikes 5 toodud väga head kriteeriumid, mille alusel saaks otsustada, kas oleks vaja sundühendada või mitte. Siin arvestatakse ajaloolist põhjendatust, mõju inimeste elamistingimustele, elanike ühtekuuluvustunnet, mõju avalike teenuste osutamise kvaliteedile, mõju haldussuutlikkusele jne. Kehtivas seaduses on kümme kriteeriumi, mida haldusreformi seaduses erandite tegemisel võib arvesse võtta, kuid üldreegli puhul mitte. Miks seda siis üldreegli puhul ei tehta? Ilmselt sellepärast, et nende kriteeriumide alusel hindamine oleks märksa keerulisem, rohkem aega ja energiat nõudev. Praegu on väga lihtne – kas on 5000 elanikku või ei ole. Siit võib küll teha järelduse, et ainult sellest 5000 elanikust ei piisa, et saavutada haldusreformi ilusat eesmärki – tõsta haldussuutlikkust. Täiesti kõrvale jäävad geograafiline asend, territooriumi suurus ja tulubaas. Hea küll, öeldakse, et 5000 elanikku tagab piisava tulubaasi. Aga 5000 iseenesest ei taga veel suurt midagi, kõik sõltub ikka ka sellest, kus kohas vald asub. Kui üks mõtteline vald, kus on võib-olla paar tuhat elanikku, on näiteks Tallinna lähedal, inimesed käivad Tallinnas tööl ning tulubaas ja sissetulekud on suuremad, siis on see hoopis midagi muud kui suurema elanike arvuga vald kusagil Eestimaa äärel.
Nüüd sundühendamise vajalikkusest. Põhiline argument on ikka seesama sobilikkus. Vajalikkust tuleb küll hinnata ja siin on küsimus eelkõige selles, et vajalik on sundühendamine eesmärgi saavutamiseks siis, kui teistmoodi seda saavutada ei saa, kui teistmoodi ei ole võimalik tõsta teenuste kvaliteeti, kui sundühendamine on ainuke võimalus. Siis võime tulla tagasi selle esimese kriteeriumi juurde. Aga miks peaks sundühendamine olema vajalik, kui tegelikult kõik on korras? Nüüd on järgmine probleem, et kõik on korras küll, aga keegi selle vastu huvi ei tunne, sest elanike arv on väike. Öeldakse, jah, et koostöö ei ole seni õnnestunud, et see ei ole efektiivne ja et see koostöömõte tuleks kõrvale jätta. Kui vaadata seda seadusandja aspektist, siis riik ei ole selle koostöö edendamiseks küll kõike endast olenevat teinud või on teinud väga vähe. Siin tuleks just eristada, et on tõesti teenuseid, mille jaoks on võimalik mitme valla peale ühisasutusi teha, nagu põhiseadus ette näeb, kuid keskne küsimus on see, et vaja on säilitada iseseisvus kohaliku elu küsimuste otsustamisel. See on probleem, mille juurde ma kohe järgmise, mõõdukuse kriteeriumi juures tulen. See, milline saab olema riigi roll nende teenuste tagamisel, on üldse ebaselge. See selgub järgmises etapis. Vajalikkuse üle on väga raske otsustada, kuna täpselt ei ole teada, mis siis ikkagi jääb riigi peale ja mis kohaliku omavalitsuse üksuste peale.
Mõõdukuse küsimus. Mõõdukus on niisugune komplitseeritum kriteerium, mis võtab kokku väga mitu aspekti. See ongi plusside ja miinuste kaalumine. Riive on mõõdukas siis, kui võib öelda, et sellest riivest tulenevad plussid kaaluvad miinused üles. Seda tuleb hinnata nii ühiskonna kui ka kogukonna tasandil. Seni on haldusreformi seaduse pooldajad väitnud, et see on ühiskonnale nii vajalik, et kuna avalik huvi on nii suur, siis see kaalub kõik muu üles. Demokraatlikus riigis ei tohiks küll niimoodi olla, et on mingi abstraktne avalik huvi, mille ohvriks ei tule tuua mitte üks ega kaks omavalitsust, vaid paljud kohalikud omavalitsused. Siin tuleb silmas pidada, et ühiskonna huvides saab olla ikkagi see, mis on kohalike inimeste huvides.
Nüüd jõuame ühe keskse küsimuse juurde. Ma olen seni märkinud ainult KOKS-i § 3, aga kohaliku omavalitsuse peamine põhimõte, mis tuleneb nii põhiseadusest kui ka Euroopa kohaliku omavalitsuse hartast, on ikkagi see, et kohalikke küsimusi on võimalik iseseisvalt otsustada. Otsustamise tasand peab tulema võrdlemisi lähedale inimestele, keda see kohalik elu puudutab. Mul on kummastav lugeda, kui mõnes ajalehes on jälle juttu, et seal ühineb pool maakonda, et seal tekib suur vald ja mõni linn on ka hulgas, nii tore. Et mida suurem, seda parem. Siis võiks ju Eestis olla ainult mõni kohalik omavalitsus, võib-olla võiks olla ainult üks kohalik omavalitsus, et siis oleks veel parem. Tegelikult võib isegi ehk leida majanduslikku efektiivsust teenuste osutamisel, kuid võim kaugeneb sellega, kohalikke küsimusi ei otsusta enam kohalik kogukond. Tõsi, kohalik kogukond ei kattu ka praegu valla mõistega. Võib olla nii, võib olla naa, aga see on selge, et kui territoorium muutub väga suureks ja võim läheb väga kaugele, siis otsustatakse kuskil kaugel eemal.
Mis need kohaliku elu küsimused on? Eelkõige näiteks detailplaneerimine, kuhu lubada midagi ehitada, kuhu tuleb mingi tee, kuidas midagi korraldada. Need ei ole ainult teenused sõna otseses mõttes, need on kohaliku elu küsimused, kus otsustamise õigus peaks olema kohalikele elanikele võimalikult lähedal. Praegu läheb see "mida suurem, seda parem" selle põhimõttega vastuollu. Siin ei ole ju tegemist niisuguse olukorraga, mis on tuntud filosoofiast, et inimesele võib see, mille vastu ta ise on, olla objektiivselt kasulik. Näiteks väike laps nutab ega taha hambaarsti juurde minna, aga kui ta sinna ikka vägisi viia, siis on see talle hea. Mul on selline tunne, et praegu suhtutakse valdadesse ja linnadesse samamoodi: te ei saa aru, mis teile hea on. Sundabielud ja vägisi õnnelikuks tegemised ei ole aga ju kuskil midagi väga head kaasa toonud. Mida see siis tähendab? See tähendab seda, et kohaliku omavalitsuse olemus hägustub ja tekib juba oluline põhiseadusvastasus. Kas see ongi siis enam väga kohalik omavalitsus, kui ta hõlmab väga suurt territooriumi ja kohaliku elu küsimusi otsustatakse niimoodi, et kohalikel inimestel selles eriti suurt sõnaõigust ei ole?
Kokkuvõttena võiks öelda niimoodi, et minu arvates ei ole sundühendamine haldusreformi eesmärgi saavutamiseks sobilik, vajalik ega mõõdukas, vaid on ebaproportsionaalne ja rikub põhiseadust.
Mõned üksikküsimused veel. Palju on räägitud ühinemistoetustest. Selles, kui on lihtsalt ühinemispreemia neile, kes vabatahtlikult ühinevad, nii nagu kogu aeg on olnud, pole ju midagi halba. Aga kui nüüd tekib see olukord, et need, kes siiski ei ole nõus vabatahtlikult ühinema ja neid sundühendatakse, mingisugust toetust ei saa, siis tundub mulle, et riiklikul tasandil ei tohiks nii teha. See on ikkagi karistamine. Meelitada võib, aga karistada ei tohiks. Mis see toetus on? Toetus on ju kohaliku elu arendamiseks vajalik raha. Mida siis seadusandja on tegelikult öelnud? On öelnud seda, et seal, kus ei käituta nii, nagu selle reformi taga olev ideoloogia tahab, st kui vabatahtlikult ei ühineta, kohaliku elu arendamine toetamist ei vääri. Kas see on põhiseadusega vastuolus või mitte, on mõnevõrra küsitav. Las Riigikohus annab oma hinnangu. Aga kindlasti on põhiseadusega vastuolus, põhiseadusest tuleneva finantsgarantiiga vastuolus see, kui öeldakse, et kulutusi, mis on ühinemisega seotud, ei hüvitata üle kindla piiri. Kulutus tuleb igal juhul hüvitada. See on ju selge, et kui seadusega pannakse kohustus, siis tuleb sellega seotud kulutused hüvitada. Kui põhjendatud kulutuste puhul öeldakse, et on mingi piir ja rohkem me ikkagi neid kulutusi ei hüvita, siis võib juba rääkida niisugusest finantsgarantii riivest, mida võib nimetada rikkumiseks.
Mõned põhimõtted. Ega otsustamine ei toimu ainult nende kolme kriteeriumi järgi. Põhiseadusest tulenevaid põhimõtteid võetakse arvesse eelkõige mõõdukuse hindamisel. Õiguspärane ootus. Õiguspärase ootuse kohaselt on mul alust oodata, et minuga nii ei tehta, et mind ei sundühendata. Kellel võib see õiguspärane ootus olla? Nendel, kellel on 5000 elanikku olemas. Kui 5000 elanikku on olemas ja öeldakse, et jaa, see on teaduslikult ju nii põhjendatud, et kõik on väga korras, kas siis võib rahulik olla? Sõltub sellest, kes on nende naabrid. Kui nende kõrval on mõni selline, kes ise ei ole haldussuutlik, siis võib neid ikkagi sundühendamine ähvardada. Kas need, kes on juba ühinenud, kes on teinud niimoodi, et nad on saanud igal pool valitsusringkondadelt kiita, võivad ennast kindlalt tunda? Kaugeltki mitte. Nüüd on ikka nii, et kui neil ei ole see 5000 täis, siis rikutakse samamoodi õiguspärast ootust.
Õiguskindlus. Näiteid võib iga põhimõtte juures tuua rohkesti, aga ma püüan teha suhteliselt lühidalt. Kuidas peaks toimuma tähtaegade määramine? Ühe või teise toimingu jaoks peaks määratama mõistlikult vajalik tähtaeg, arutatama läbi, kui palju mingi toimingu jaoks on vaja aega. Kuidas siin seaduses on juhtunud? On juhtunud vastupidi. On võetud lihtsalt oktoober 2017 ja hakatud vaatama sealt tahapoole, kuidas mahutada ära kõik need toimingud, mis on vaja selleks ajaks ära teha. Kusagilt ei ole näha, et oleks kaalutud mingisugust mõistlikku vajadust, vaid see periood on enam-vähem tükeldatud vaheperioodideks, kus tuleb teha seda, toda ja kolmandat.
Õigusselgus. Austatud seadusandja, õigusnormid peavad olema selgelt ja üheselt arusaadavad! Selle haldusreformi seadusega on juhtunud niimoodi, et üks kõige kesksem reegel on sõnastatud täiesti ebaselgelt. See on seesama haldusreformi seaduse § 9 lõike 9 punkt 1. Kes saab, võib seda praegu lugeda või siis lugege see kodus tähelepanelikult üle. Mis mõttes on see tähtis paragrahv? Kogu see mehaanika käib siin niimoodi, et juhul kui vald või linn vabatahtlikult ühineda ei soovi, teeb valitsus talle teatavaks oma soovi ta kellegagi sundühendada. Seejärel teeb vald või linn küsitluse oma elanike hulgas, esitab oma argumendid, kas ta on sundühendamisega nõus või mitte, ja kui ta ei ole nõus, siis miks ei ole. Nüüd on küsimus selles, et haldusreformi seaduse § 9 lõike 9 punkti 1 alusel saab valitsus otsustada, kas öelda jaa, et teie seisukoht on põhjendatud, me ei sundühenda teid, te võite olla edasi nii, nagu te olete. Nüüd tuleb esitada küsimus, kas selle 4000 või üle 3500, igal juhul alla 5000 elanikuga valla jaoks, kus haldussuutlikkus on väljaspool kahtlust, võib olla mingi õlekõrs, et ta saaks ikkagi iseseisvalt edasi eksisteerida. See õlekõrs võiks olla haldusreformi seaduse § 9 lõike 9 punkt 1. Aga mida seadusandja siin ütleb? Selle hindamisel, kas vald sundühendada või lõpetada menetlus ja lubada tal edasi elada nii nagu seni, arvestatakse selle paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaolusid. Ükski õigusnorm, austatud seadusandja, ei tohi nii välja näha. Nimetatud on palju asjaolusid ja valitsus võib oma suva järgi otsustada, mida ta nendest kriteeriumidest arvesse võtab ja mida ta ei võta. Seletuskirjas pole selles osas mingisugust selguse kriipsugi. Isegi erandite osas jääb praegu väike valguskiir, et äkki valitsus tõlgendab niimoodi, et võiks nii otsustada, aga mingit kindlust või selgust selles ei ole.
Siit jõuame järgmise probleemini, mis on kohtuliku kaitse sisuline puudumine. Kohtuliku kaitse sisuline puudumine tähendab seda, et kui sa lähed selle määrusega halduskohtusse, siis ei ole millelegi tugineda.
Mida oleks vaja muuta? Muuta oleks vaja neid kohti, kus on probleemid. Loodan väga, et Riigikohus aktsepteerib seda, ja teil, austatud Riigikogu, on siis hea põhjus nende lahendamise juurde tagasi tulla. Mida see tähendab? See ei tähenda seda, et haldusreformiga peaks midagi väga hullu juhtuma, see ei takista reformi käiku. Ega keegi, ei mina ega need vallad, kes siin vaidlevad, ei ole reformi vastu. Tuleb lihtsalt lahendada see sisuline probleem, määratleda kriteeriumid, mille alusel otsustada haldussuutlikkus, et tagada seatud eesmärgi saavutamine. Suur tänu!