Lugupeetud juhataja! Head parlamendiliikmed! Mul on väga hea meel, et Riigikogu arutab riiklikult olulise küsimusena teemat, mis mulle rahandusministrina ja endise rahanduskomisjoni esimehena on loomulikult väga südamelähedane.
Fiskaalpoliitika ja riigieelarve pole asjad iseeneses. Seda teemat arutades peame kõigepealt mõtlema sellele, kuidas teha riigieelarvet nii, et maksumaksja raha oleks kasutatud kõige paremal viisil, selleks, et meie majandus kasvaks. Kui majandus kasvab, siis saame rohkem investeerida ka meie julgeolekusse ning inimeste heaolu ja turvatunde kasvu. Riigieelarve on Riigikogu enamuse poliitilise tahte kõige olulisem avaldus, selle ettevalmistamine on delegeeritud Vabariigi Valitsusele ja selle kokkupanemise eest vastutavad rahandusminister ja Rahandusministeerium. Arvan, et raport veidi isegi alahindab Riigikogu rolli riigieelarve kujundamisel. Erinevatel põhjustel peame eelarvet koostades kogu aeg mõtlema Riigikogule. Valitsus lihtsalt ei saa Riigikokku tuua eelarvet, mis läheb vastuollu Riigikogu enamuse poliitilise tahtega, sest siis seda eelarvet vastu ei võeta.
Kuidas siis Riigikogu poliitiline tahe riigieelarves avaldub? Esiteks on Riigikogu enamuse poliitiline tahe kokku lepitud koalitsioonileppes, mis on tõlgitud valitsuse tegevuskavadeks ja millest eelarvet koostades mööda vaadata pole võimalik. Teiseks on Riigikogu seadustega andnud ette suurema osa ehk ligi 75% riigieelarve kulutustest. Valitsuse roll on seadustest tulenevad kulud kokku lüüa, eelarvesse kirjutada ja välja maksta. Samuti otsustab Riigikogu seadustega uute kulude lisamise eelarvesse. Vahel otsustatakse ka mõnest kulust loobuda, kuid sellesuunalised eelnõud on paraku vähemuses. Osalt on see ka loomulik. Meie ühiskond areneb ja riigilt oodatakse aina uute teemadega tegelemist. Samas ei tohi me unustada, et iga uus idee tähendab praktikas kui mitte otseseid rahalisi kulutusi, siis vähemalt lisatööd ametnikele, ja ka see lõppkokkuvõttes maksab.
Riigieelarve paindlikkuse suurendamiseks tuleks Riigikogul otsida võimalusi, kuidas seadustega eelarvele seatud kohustusi vähendada, et oleksime paremini valmis meie muutuvas maailmas üha ette tulevateks uuteks väljakutseteks ja saaksime seada vajadust mööda uusi prioriteete. See aga kuulub pikaajalise poliitika muutmise valda ning saab sündida üksnes valitsuse ja Riigikogu tihedas koostöös, sest see eeldab seaduste põhimõttelisemat muutmist.
Kolmandaks on Riigikogu maksuseaduste ja muude seadustega, mille toel riigikassasse raha laekub, ette andnud suurema osa eelarve tuludest. Loomulikult on tulusid mingil määral võimalik mõjutada maksuameti parema töö ja riigi äriühingute kvaliteetsema juhtimise kaudu, kuid suures plaanis on raamid paigas. Nagu te teate, kontrollib tuluprognoose ja eelarve tasakaalu nõuet ka sõltumatu eelarvenõukogu, kes tagab, et võimalikud huvide konfliktid oleksid maksimaalselt maandatud. Neljandaks on seaduse tasandil fikseeritud põhimõte, et riigieelarve peab olema vähemalt struktuurses tasakaalus. Kaks viimast punkti aga tähendavad seda, et ideed, mille järgi valitsus peab kõigile kuludele, mida Riigikogu – või veelgi enam, mõni ministeerium – on mõnes arengudokumendis oluliseks pidanud, raha leidma, pole realistlikud. Olen nõus nendega, kes on seisukohal, et Rahandusministeerium ja seejärel valitsus peavad siin pidevalt otsima tasakaalupunkti soovide ja võimaluste vahel. Seda, kuidas see on õnnestunud, hindab lõpuks Riigikogu. Seda polegi nii vähe.
See, et Riigikogu suures osas riigieelarvet ei muuda, tähendab minu arvates osalt ka seda, et Rahandusministeerium ja valitsus suudavad riigieelarvet koostades üha paremini Riigikogu poliitilisele tahtele vastata. Aga see ei tähenda, et ei saaks paremini. Saab ja tuleb teha paremini. Ma kinnitan teile, et Rahandusministeeriumis me ei istu käed rüpes.
Lugupeetud Riigikogu! Meie hinnangul on selles raportis puudutatud teemad kõik olulised ja väärivad asjalikku arutelu, isegi kui me kõigi hinnangutega ei nõustu. Nagu te raportist lugesite, oleme suure osa ettepanekutega nõus ja kavatseme neid ka rakendada. Rahandusministeerium on alati avatud ettepanekutele ja aruteludele, et eelarveprotsessi parandada. Vabariigi Valitsuse tegevusprogramm näeb ette riigieelarve seaduse uuendamise. Riigieelarve seaduse eelnõuga soovime Riigikokku jõuda juba lähima aasta jooksul. Valitsus soovib kavandatavate riigieelarve koostamise protsessi muudatustega teha eelarve arusaadavamaks ja paindlikumaks. Rahastamise planeerimine eelarvega peaks olema tihedamalt seotud valdkondlike tegevuskavadega ja võimaldama ühiskonna vajadustele paremini vastu tulla.
Toon siinkohal välja viis laiemat teemat, millel me peame pikemas vaates peatuma. Esiteks, riigieelarve sisuline formaat ja läbipaistvus. Minu arvates on meil siin kindlasti võimalik veel palju ära teha. Oleme samm-sammult liikumas tegevuspõhise eelarve suunas, mis tähendab, et raha ei eraldata mitte kululiikide kaupa, vaid eelkõige millegi tegemiseks. Esimese valitsemisalana kasutab tegevuspõhist eelarvet Haridus- ja Teadusministeerium, mille tänavune eelarve on riigieelarve seaduses liigendatud hariduse, teaduse, eesti keele ja riigivalitsemise tulemusvaldkonna vahel. Hariduse, teaduse ja eesti keele valdkonnas on valitsus kinnitanud arengukava ja enne kinnitamist on neid arengukavasid tutvustatud ka Riigikogus.
Arengukavasid viiakse ellu programmidega, milles eelarve on jagatud meetmetele ja tegevustele. Programmid kinnitab minister, kuid programmid ja nende eelnõud ning aruanded on avalikud. Olen nõus raportis tsiteeritud doktor Wehneriga, kes ütleb: "Tulemustele keskendumine võib olla meelepärasem, kuid see tähendab seda, et parlamendi sisekontroll ei ole enam nii tõhus." Seevastu näiteks keskendumine väljundile sobib doktor Wehneri hinnangul iga-aastase eelarvetsükliga paremini kokku. See tähendab, et üheaastase eelarve mõju valitsuse tegevuse tulemustele on tihtipeale keeruline hinnata. Valitsuse tegevus ja ühiskonnas toimuvad muudatused ei ole tihtipeale üksüheses seoses. Mõjureid on palju ja tihti ei suuda ka sotsiaalteadlased kokku leppida, kuidas ühe või teise sammu mõju mõõta ja hinnata. Samas on mingil määral võimalik mõõta seda, mida üks või teine valitsusasutus rahaga teinud on. Loomulikult tuleb siingi otsida mõistlikku tasakaalu, sest igasugune mõõtmine ja aruandlus tähendab samuti tööd, seega ka kulu riigieelarvele ja ühiskonnale. Meenutagem siinkohal kas või Euroopa Liidu vahendite kasutamisega kaasnevat mahukat bürokraatiat. Ja Euroopa Liidu vahendite puhul on tegemist just nn programmipõhise lähenemisega. Siin on küsimus ka usalduses, sest mitte kõike pole mõtet kokku lugeda, mõõta ja kontrollida. See seab piirid tegevustest ja tulemustest aruandlusele, samuti auditile. Maailma riigid on proovinud ja otsinud siin lahendusi ning ilmselt otsivad ka tulevikus. Oleme aruteluks avatud ja püüame rakendada maailma parimat praktikat.
Mis puudutab seletuskirja, siis selle dokumendi sisu sõltub paljuski riigieelarve ülesehitusest ja loogikast. Kui me räägime edaspidi rohkem tegevustest ja tulemustest, siis paratamatult ei saa me samal ajal fikseerida detailselt, kuidas ja milliste kulude kompositsiooniga vastutavad ministrid ja asutused neid tulemusi saavutama peavad. Detsentraliseerimise üks põhimõte on, et usaldatakse madalamaid valitsemistasandeid, kes suudavad optimaalseid kuluotsuseid teha, kui neil on piisavalt vabadust. Samas aitab teatav ülevaade kuludest kululiikide kaupa ja miks mitte ka suurematest kavandatavatest investeeringutest loomulikult asju paremini kontekstis näha. Aga olukorda, kus Riigikogu menetleb strateegiliste küsimuste asemel mõne asutuse küttesüsteemi vahetust või autode ostu, me ilmselt samuti ei soovi. Olen nõus, et seletuskirja formaat peab olema stabiilne ning võimaldama kulusid ajalisse ja võrreldavasse konteksti panna. Siin sõltub palju ka valdkonnaministeeriumidest, kes oma peatükkidega seletuskirju sisuliselt ette valmistavad, ja nende soovist asju parimal viisil selgitada. See omakorda sõltub palju sellest, kui nõudlikud on Riigikogu komisjonide liikmed selliste selgituste suhtes, sest ka ministrid ei soovi Riigikogu ees oma eelarvet kaitstes lihtsalt rumalasse olukorda jääda.
Teiseks, riigieelarve koostamise põhimõtted ja menetlus. Siin on ühe ideena räägitud nullbaasilisest eelarvestamisest. Praktikas tähendab see seda, et Rahandusministeerium peaks perioodiliselt hindama mingite kulude ja programmide vajalikkust. Samas on avaldatud ka seisukohti, et Rahandusministeerium sekkuvat juba praegu liiga palju valdkondade poliitikasse. Nullbaasiline eelarvestamine aga tähendab paratamatult valdkonna poliitikasse sekkumist. Seega tuleb siin valikuid teha. Rahvusvaheliselt on häid kogemusi andnud tõhustamiskavade ehk kulude süvaanalüüsi, inglise keeles spending review kasutamine. Rahandusministeerium valmistab ette tõhustamiskavade laiemat kasutuselevõttu ka Eestis. See on sisuliselt valikuline eelarve analüüsimine koos valitsemisalaga, mille tulemusena tehakse ettepanekuid riigieelarve vahendite optimaalsemaks kasutamiseks. Sama oluline on aga ka iga valitsemisala iseseisev töö oma kulutuste pideval optimeerimisel tulemuste saavutamiseks.
Kolmandaks, riigieelarve menetlemine Riigikogus. Olen nõus, et Riigikogu komisjonid ja fraktsioonid peaksid eelarveprotsessi sisenema juba kevadel, kui koostatakse riigi eelarvestrateegiat, millega fikseeritakse ka järgmise aasta riigieelarve kululaed, kuulatakse ministreid ja antakse neile vajadusel soovitusi, millele eelarvetaotlusi esitades keskenduda. Sel kevadel me seda juba mingil määral praktiseerisime ja minu arvates võiks Riigikogu siin isegi aktiivsem olla, aga loomulikult on see eelkõige Riigikogu enesekorralduse küsimus.
Neljandaks, Riigikogu roll riigi eelarvestrateegia koostamisel. Nagu juba eespool ütlesin, ei ole ma nõus, et Riigikogu mõju pikaajalise eelarvestrateegia koostamisel on tagasihoidlik. Pigem on küsimus, milliseid otsuseid saaks ja tuleks veel Riigikogu tasandil teha. Üks võimalik idee, mida võib kaaluda, on hakata iga-aastaste eelarvete asemel koostama ja Riigikogus vastu võtma mitmeaastaseid eelarveid. See on tulevikus kindlasti arutelu koht. Meenutan siinkohal, et Euroopa Liidu vahendite kavandamine toimub seitsmeaastaste tsüklitena.
Viiendaks, Riigikogu enda ja laiemalt põhiseaduslike institutsioonide eelarve koostamine. Ka see on teema, kus loogika, et valitsus peab esitatud eelarvetaotluse katteks raha leidma, läheb mõnevõrra vastuollu nõudmisega, et eelarve peab olema tasakaalus. Loomulikult on Riigikogul siin võimalik kehtestada seadusega erimenetlus, kuid seda tehes tuleb silmas pidada, et lahtise arvega tegutsedes on kuludel kalduvus kasvada, mis ei lähe kokku koalitsiooni ja valitsuse poliitikaga kulude kasvu mõistlikult piirata, otsides kokkuhoiukohti.
Head Riigikogu liikmed! Lõpetuseks tahan tänada raportööre, Riigikontrolli ja kõiki teisi, kes selle raporti valmimisse on panustanud, põhjaliku töö eest! Oleme Rahandusministeeriumis alati avatud aruteludele, kuidas koostada riigieelarvet ja juhtida maksumaksja raha kasutamist nii, et see raha oleks kasutatud kõige paremal viisil, selleks, et meie majandus kasvaks. Sest kui majandus kasvab, siis saame teha rohkem investeeringuid riigi julgeolekusse, inimeste heaolu ja turvatunde suurendamisse. Aitäh!