Austatud kolleegid! Oma möödunud aasta 18. detsembri otsusega kasutas Vabariigi President oma õigust, mis on talle antud põhiseaduse § 107 järgi, ja jättis välja kuulutamata Riigikogus 11. detsembril 2013. aastal vastu võetud käibemaksuseaduse ja raamatupidamise seaduse muutmise seaduse, leides, et nimetatud seaduse § 27 lõige 12 on vastuolus Eesti Vabariigi põhiseaduse §-dega 11, 13 ja 31 (eraldi võetuna, mitte nende koostoimes).
Põhiseaduskomisjon arutas Vabariigi Presidendi otsust oma 14. jaanuari istungil, kus osalesid ka Vabariigi Presidendi õigusnõunik Ülle Madise ja Vabariigi Presidendi Kantselei siseosakonna juhataja asetäitja Mall Gramberg. Komisjonis toimus põhjalik mõttevahetus.
Põhiseaduse § 107 mõte on kontekstis see, et presidendi suspensiivne veto peab rajanema seaduse põhiseadusvastasuse argumentidel. Meil on parlamentaarne, mitte presidentaalne riik. Tulenevalt sellest on president põhiseaduslikkuse hoidja ja järelevalvaja. Oleks meil president otsevalitav ja riigikorraldus presidentaalne, siis võiks tema veto sisaldada ka muid, sh ratsionaalsete valikute, otstarbekohasuse ja õiguspoliitiliste suuniste argumente. Teisisõnu, seadusloome puudujäägid, vead või vastuolud teiste õigusaktidega, seaduses antud valikute ebapiisav majanduspoliitiline otstarbekohasus või vähene põhjendatus on küll kahetsusväärsed, kuid juhul, kui need ei too kaasa ilmset põhiseadusvastasust, ei saa see meie süsteemis olla presidendi vetopädevuse sisuks. Need küsimused vaieldi läbi juba 20 aastat tagasi.
Põhiseaduse § 11 annab põhiõiguste piiramise alused ehk nn proportsionaalsuse printsiibi, sätestades: "Õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust." Teine paragrahv, mida president oma otsuses mainis, on § 13, mis sätestab igaühe õiguse riigi ja seaduse kaitsele, fikseerides muu hulgas nn õigusselguse põhimõtte: "Igaühel on õigus riigi ja seaduse kaitsele. [---] Seadus kaitseb igaühte riigivõimu omavoli eest." Põhiseaduse § 31 näeb ette ettevõtlusvabaduse, sätestades, et Eesti kodanikel on õigus tegelda ettevõtlusega ning koonduda tulundusühingutesse ja -liitudesse. Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra.
Me peame tähelepanu pöörama ka asjaolule, et riigieelarve on vastu võetud, seda ei saa enam muuta, nagu ei saa muuta ka riigieelarve koostamise aluseks planeeritud laekumisi. Vaidlustatud seaduse § 27 lõige 12 sätestab kohustuse esitada käibedeklaratsiooni lisana arved, mis ületavad tuhat eurot: "Käibedeklaratsiooni lisal kajastatakse 20-protsendise ja 9-protsendise käibemaksumääraga maksustatavate kaupade ja teenuste eest juriidilisele isikule, füüsilisest isikust ettevõtjale ning riigi-, valla- ja linnaasutusele väljastatud ning nendelt saadud arvete andmed, kui arve või arvete kogusumma ilma käibemaksuta on maksustamisperioodil ühe tehingupartneri kohta vähemalt 1000 eurot. Tehingupartneripõhist piirmäära arvestatakse ostu- ja müügiarvete puhul eraldi."
Et vaidlustatud on osundatud sätte põhiseaduspärasus eraldi võetuna, mitte paragrahvide koostoimes, siis tuleb neid paragrahve ka käsitleda lahus või eraldivõetuna. Seda ma järgnevalt püüangi teha.
Ettevõtlusvabadust ettenägeva põhiseaduse § 31 teine lause sätestab selgelt, et selle õiguse kasutamise tingimused ja korra sätestab seadus. Seda, nagu me näeme, on seaduse tasemel õigusaktiga ka teha püütud. Ettevõtlusvabaduse kasutamise reguleerimine, selle tingimuste ja korra kindlaksmääramine on täitevvõimu prerogatiiv. Seda õigust on ka Rahandusministeerium kasutanud ning esitanud asjakohase seaduseelnõu. Seega puudub alus väita, et eelnõu on vastuolus põhiseaduse §-ga 31 eraldi võetuna.
Teiseks, põhiseaduse § 13 on kahelõikeline. President ei ole täpsustanud, millise lõikega vaidlustatud seadus vastuolus on. Tema argumentatsioonist lähtudes võib eeldada, et selleks on kõnealuse paragrahvi lõige 2, mis sätestab, et seadus kaitseb igaühte riigivõimu omavoli eest. Siiski, omavoli või sõnamurdliku käitumise argumentatsiooni ei ole kasutatud. Küll aga on viidatud selle sätte osaks olevale õigusselguse põhimõttele. Argumenteerimiseks kasutatakse vaidlustatud seaduse väidetavat vastuolu notariaadiseaduse ja advokatuuriseadusega. Paraku on jäänud täpsemalt avamata, millega ja kuidas see seadus vastuolus on. Selle üldargumendiga võib ju nõustuda. Kahjuks ei ole täpsemalt välja toodud, millised normid millises kollisioonis on ja kuidas on see ilmses vastuolus põhiseadusega. Võimalik, et tegu on õigusloomelise puudujäägiga, mida saanuks – seda möönab ka president – tõlgendusreegleid kasutades ületada. Seega, kõnesoleva seaduse vastuolu põhiseaduse §-ga 13, täpsemalt öeldes küll viimase lõikega 2, on võimalik, kuid üsna küsitav, sest vastuolu on jäänud lähemalt avamata.
Kolmandaks, presidendi esitatud põhiseadusvastasuse argumentatsiooni põhiosa seondub §-ga 11, täpsemalt öeldes selles sisalduva proportsionaalsuse põhimõttega. Proportsionaalsuse põhimõte on inimõigusi käsitlevas õiguses ja Euroopa Liidu õiguses mõneti erineva sisuga. Proportsionaalsuse põhimõtet ettenägev Euroopa Liidu lepingu artikkel 5 sätestab selle kui võimu kasutamise printsiibi, mille kohaselt võimuorganid kasutavad võimu neile antud pädevuse piirides. See tegevus peab olema vajalik eesmärgi saavutamiseks ning aktsiooni sisu ja vorm peavad olema eesmärgiga kooskõlas. Selle kohaselt eristatakse proportsionaalsuse testi kontrollis nelja staadiumi. Esiteks, legitiimse eesmärgi olemasolu. Teiseks, vahend, mida pakutakse, peab olema sobiv eesmärgi saavutamiseks, sh peavad olema tõendid, et selle meetmega saavutatakse taotletav eesmärk või efekt. Kolmandaks, vahend peab olema vajalik selle eesmärgi saavutamiseks ning peab puuduma alternatiivne, vähem riivav meede. Neljandaks, vahend peab olema mõistlik, põhjendatud ning arvestama huvigruppide põrkuvaid huvisid. Proportsionaalsus kitsamas mõttes (stricto sensu) tähendab taotletava eesmärgi ja rakendatavate abinõude tasakaalu hindamist. Kaalutakse nende plusse ja miinuseid ehk rakendatakse nn kahjude ja kasude hindamise meetodit.
Eelnõu 493 saabus Riigikokku möödunud aasta 25. septembril. Riigikogu võttis järgmisel päeval selle eelnõu menetlusse ja rahanduskomisjon arutas seda esimest korda möödunud aasta 7. oktoobril. Põhiseaduskomisjonile ei ole teada ja ka Vabariigi Presidendi taotlusest ei selgu, mis põhjusel alustas Rahandusministeerium laia hulka maksukohustuslasi mõjutavat maksualast ümberkorraldust sedavõrd hilja. On hea toon teha maksualased ümberkorraldused nii, et maksukohustuslastele jääks vähemalt aasta vajalike ettevalmistuste tegemiseks. See on nn vacatio legis, kui akt on küll vastu võetud, kuid pole veel jõus. Taotlusest ei nähtu ka seda, milliste huvigruppidega ja mismoodi need kavandatud muudatused läbi räägiti. Vabariigi President osutas sellele, et eelnõu koostamisel ei arvestatud selle kooskõla Euroopa Liidu asjakohase õigusega. Kuigi Vabariigi Presidendi põhiseaduslikkuse järelevalve pädevusse ei kuulu riigisisese õiguse ja Euroopa Liidu õiguse kooskõla hindamine, on võimalik, et presidendil on sisuliselt õigus. Nimelt jäävad arveldused välisriikidega pakutava regulatsiooni ehk piiriüleselt pakutava regulatsiooniga hõlmamata või on seda sisuliselt raske teha. Sellele oleks tulnud eelnõu ettevalmistamisel tähelepanu pöörata. Aga ei saa märkimata jätta seda, et Riigikogu rahanduskomisjonil oli vähemalt kaks kuud aega eelnõu puudusi kõrvaldada ja korrigeerida, sh oleks võinud muuta ka selle võimalikku jõustumise aega.
Kui eeltoodud kriteeriumide alusel lühidalt ja kokkuvõtlikult hinnata, kas proportsionaalsuse kriteeriumid on täidetud, siis võime konstateerida järgmist. Esiteks, kahtlemata on eelnõu eesmärk legitiimne, taotletakse paremat maksulaekumist ja maksudest kõrvalehoidmise vältimist. Vahend on kohane ka eesmärgi taotlemise mõttes, küll aga võib vaielda selle kohaldamise määra ja pakutud vahendi efektiivsuse tõendatuse üle. Teiseks, vahend on vajalik ehk asjakohane maksudistsipliini parandamiseks ja maksudest kõrvalehoidmise vältimiseks. Kolmandaks, ebapiisavalt on võib-olla esitatud sobilike või vähem riivavate alternatiivide läbikaalumine ja hindamine. Neljandaks, kõige problemaatilisem on vahendi mõistlikkus, otstarbekus või selle piisav põhjendatus ja eelnõu ettevalmistamise viis, sh huvigruppidega läbiräägitus ja see, kas on jäetud piisavalt aega, et isikud, keda see seadusmuudatus puudutab, saaksid selleks ettevalmistusi teha.