Austatud Riigikogu esimees! Härra õiguskantsler! Parlamendiliikmed! Ma toon välja veel mõned tähelepanekud õiguskantsleri ettepaneku kohta, mida ka põhiseaduskomisjonis puudutati.
Ennekõike see, mis puudutab parlamendi ajalist võimalust muuta kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadust, lähtudes sellest, et kohalike omavalitsuste volikogude valimisteni on jäänud tänase päeva seisuga 11 kuud. Õiguskantsler ütleb: "Möönan, et minu ettepaneku alusel kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse põhiseadusega kooskõlla viimine võib kujuneda aeganõudvaks. Kuivõrd valimisreeglite muudatuste jõustumine vahetult enne valimisi võib olla vastuolus põhiseaduse §‑st 10 tuleneva demokraatia põhimõttega, siis tuleks menetluse pikaajaliseks kujunemisel kaaluda muudatuse jõustamist ülejärgmiste kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste suhtes." Mitu korda on erinevate valimisreeglite menetlemisel viidatud sellele, otsekui oleks Riigikohus kehtestanud oma otsusega n‑ö moratooriumi, et valimisreegleid ei tohiks muuta üks aasta enne valimisi. Ma tahan seda siit kõnetoolist siiski kummutada. Ka õiguskantsler sõnastas seda ebamäärasemas ajalises kategoorias. Ma viitan, et alguse on see saanud Riigikohtu otsusest nn kahe tooli seaduse kohta ja ma tsiteerin seda, et parlamendi kõnetoolist oleks saadud selgus, millise aja jooksul on parlament suuteline vastavat seadust muutma või millise aja jooksul on tal see lubatud. See puudutab mäletatavasti seda, kas Riigikogu liikmed võivad kuuluda kohaliku omavalitsuse volikokku või mitte. "Põhiseadus ei sätesta otsesõnalist keeldu teha valimisreeglistikus olulisi muudatusi vahetult enne valimisi. Kolleegium (Jutt käib põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumist. – U. R.) ei pea aga demokraatlikuks selliseid vahetult enne valimisi valimisreeglistikus tehtud muudatusi, mis võivad oluliselt mõjutada valimistulemusi ühe või teise poliitilise jõu kasuks. Käesoleval juhul on vahetult enne valimisi tehtud muudatused ilmselgelt suunatud parlamendis olevate poliitiliste jõudude positsiooni parandamisele kohalikel valimistel võrreldes parlamendiväliste erakondade, valimisliitude ja üksikkandidaatidega. See ei ole kolleegiumi arvates kooskõlas demokraatia põhimõttega. Kolleegium ei saa demokraatia põhimõtte nõuetest johtuvalt aktsepteerida olukordi, kus võimul olevad poliitilised jõud teevad mitu aastat ette teada olevates valimisreeglites olulisi muudatusi vahetult enne valimisi enda kasuks. Kolleegium ei saa ütelda, milline on mõistlik aeg valimisreeglistikus oluliste muudatuste tegemiseks." Nii et konkreetsest ajamääratlusest, näiteks "üks aasta", tegelikult selles käsitluses juttu ei olnud.
Põhiseaduskomisjon arutas õiguskantsleri ettepanekut oma kahel istungil. Arvestades, et on teoreetiline võimalus, et sellest küsimusest, mida me täna arutame, võib kujuneda ka põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse ese, pean ma vajalikuks parlamendi kõnetoolist täpselt tutvustada seda lahenduskäiku või teed, millistest argumentidest johtuvalt komisjon oma otsuse kujundas.
Niisiis, õiguskantsler kohtus põhiseaduskomisjoniga 4. novembril, põhiseaduskomisjon kuulas ära õiguskantsleri ettepaneku selgitused ja läks küsimuste juurde.
Esimene probleem, mis esile kerkis, oli see, kas ametisolev Tallinna Linnavolikogu on legitiimne või mitte. Õiguskantsleri seisukoht oli, et kuni sätet ei ole tunnistatud põhiseadusega vastuolus olevaks, on ta legitiimne.
Me paratamatult jõudsime avaramale pinnale, kui seda on kohaliku omavalitsuse volikogu valimised, läksime kaugemale ainult Tallinna juhtumist, kuna nendesamade reeglite universaalne tõlgendamine, millest johtuvalt õiguskantsler ütleb, et tegemist on põhiseadusvastase olukorraga, esineb eri olukordades ka teiste valimisreeglite puhul. Paratamatult jõudis komisjon nende probleemideni. Nii kerkis esile küsimus, kas ringkondade jaotus Riigikogu valimistel, kus mandaadid on järgmistel valimistel seoses demograafiliste muudatustega amplituudis tõenäoliselt 14 kuni 6 või mõnes ringkonnas isegi 5, on põhiseaduspärane, kuna see muudab erinevaks kandidaatide võimaluse passiivse valimisõiguse teostamisel saada valituks, arvesse võttes seda protsenti ringkonnas olevatest häältest, mida kandidaat peab koguma selleks, et saada ringkonnamandaat. Sarnasele probleemile on õiguskantsler juhtinud tähelepanu erinevate mandaatide puhul Tallinna Linnavolikogus. Õiguskantsler vastas, et Riigikogu valimised tuleks praegu kõrvale jätta, ning rõhutas, et valija hääle kaal peab olema põhimõtteliselt võrdne ja kohaliku omavalitsuse valimised peavad olema proportsionaalsed.
Kerkis esile küsimus seoses sellega, milline peaks olema Tallinnas põhiseaduspärane valimissüsteem ja kas linnaosadel on olemas oma identiteet, mille kaitseks on põhjendatud see, et linnaosa on kohaliku omavalitsuse valimiste ringkond, nagu kehtivas õiguses on kirjas. Õiguskantsler vastas, et väide, et linnaosal on oma identiteet, on paljasõnaline. Sisuliselt võiks õiguskantsleri hinnangul Tallinna linnaosadest selliselt käsitleda ehk Nõmmet ja Piritat, kuid seda ei saa teha, kuna nad ei ole kohaliku omavalitsuse üksused, ning valimisringkonnad kohalikel valimistel peaksid olema suuruselt suhteliselt võrdsed, et tagatud oleks valija hääle kaalu võrdsus. Õiguskantsleri nõunik proua Lust asus seisukohale, et iseenesest võiks öelda, et linnaosal on oma identiteet, kuid huvide kaitse, mida selle identiteedi kaitsega või tagatisega taotletakse, ei pea andma tulemuseks valimisõiguse printsiipide rikkumist.
Seejärel tundis härra Linde huvi, kuidas õiguskantsler näeb linnaosade identiteeti ja seda sisustab. Õiguskantsler märkis, et linnaosa identiteeti ei saa määrata, kuna linnaosa ei ole iseseisev üksus.
Arutelus kerkis esile asendusliikme härra Herkeli püstitatud probleem, kas oli proportsionaalne 2002. aasta olukord, kui umbes 13% valijate poliitiline eelistus ei väljendunud Tallinnas ühegi mandaadiga. Õiguskantsler vastas, et ta ei välista seda.
Edasi käsitleti küsimust, kas Euroopa Parlamendi valimiste puhul, kus Eesti on oma mandaatidega üleesindatud, kui me võtame aluseks elanike arvu Euroopa Liidu liikmesriikides, on tegemist proportsionaalse olukorraga. Õiguskantsler rõhutas, et Euroopa Parlamendi valimistel kehtivad teised printsiibid.
Vilja Savisaar tõi esile, et linnaosad ei ole küll administratiivsed üksused, kuid linnaosal peaksid olema reguleeritud alused tegutsemiseks, tänaseni aga linnaosade õigusi ega kohustusi reguleeritud ei ole. Samas väljendas ta õiguskantsleri seisukohta toetavat seisukohta, et tegemist ei ole valimisreeglistiku muutmisega, vaid ainult häälte kokkulugemise korra muutmisega.
Proua Savisaar küsis ka õiguskantslerilt, kas on vale, kui me muudame seda vahetult enne valimisi. Õiguskantsler vastas, et see, kas parlamendil on ajalises mõõtmes pädevust seda enne järgmisi kohalikke valimisi teha, on diskuteeritav. Põhiseadusvastase sätte eemaldamist seadusest saab õiguskantsleri hinnangul võtta seaduse korrigeerimisena, mis ei pruugi olla ulatuslik valimisreeglite rikkumine.
Järgmisena kerkis esile härra Rosimannuse poolt eelnevalt tõstatatud probleem seoses presidendivalimistega, et kas see olukord, kus Piirissaare valib ühe valijamehe, Tallinn valib kümme valijameest, on siis proportsionaalne. Õiguskantsler ütles, et põhiseaduses ei ole tõepoolest proportsionaalsust sõnaselgelt kirjas, kuid õiguskantsleri seisukoht ja järeldused on ühesed ja selged: ka kohaliku omavalitsuse valimised on proportsionaalsed valimised, ei ole võimalik, et valimised on majoritaarsed või et on segasüsteem. Ta rõhutas ka küsimust, mis kerkis esile seoses modifitseeritud d'Hondti meetodiga, et Riigikogu valimistel on see võitjale preemiat andev modifitseeriv d'Hondti meetod teistsuguses kontekstis, eelistades suuremaid.
Komisjoni liikmetel tekkis küsimusi ja märkusi seoses Tallinna linnaosade identiteediga. Härra Gräzin esines vaieldamatult värvika sõnavõtuga linnaosadest ja tõi esile, et tegelikult on Tallinn tekkinud ajalooliselt mõneti erinevate kogukondade liitumise teel või föderatiivsel viisil, erinevad ajaloolised asumid on saanud üheks linnatervikuks.
Järgnevas arutelus käsitleti komisjoni istungil veel linnaosade juriidilisi väljundeid ja tähendust.
Küsimus tekkis seoses nn valimiste hea tava koodeksiga, mida ka õiguskantsler on oma taotluses esile toonud. Autoriteetne riigiõiguslik rahvusvaheline institutsioon, Euroopa Nõukogu nn Veneetsia komisjon on oma valimiste hea tava koodeksis väljendanud seisukohta seoses valimiste ühetaolisusega, puutuvalt sellesse, millised saavad olla hääle kaalu erinevused valimistel. See koodeks puudutab üldiselt parlamendivalimisi, aga ta viitab, et seda kohaldatakse ka kohalikele valimistele, üldjoontes saab seda teha. Nimelt, Veneetsia komisjon tegelikult ütleb (ma tsiteerin õiguskantsleri teksti, mis omakorda tsiteerib seda valimiste hea tava koodeksit), et kuigi geograafilisi ja administratiivseid kriteeriume võib valimisringkondade moodustamisel arvesse võtta, tuleks ühetaolisuse põhimõtte kohaselt mandaatide jaotusel pidada määravaks eeskätt siiski elanike arvu. Võimalikud kõrvalekalded võivad olla kuni 10% (teisisõnu: ühetaolisuse puhul ei võeta arvesse elanike arvu) ning igal juhul mitte enam kui 15%. Lause teine pool selles valimiste hea tava koodeksis on järgmine: v.a väga eriliste asjaolude esinemisel (nt koondunud vähemuse kaitse, väga hõre asustus, ajaloolised argumendid). Valimiste hea tava koodeks jätkab (ma esitan seda vabalt tsiteerides), et parlamendid või valimisreegli õiguse loojad peaksid nende asjaolude puhul arvesse võtma ka demograafide, sotsioloogide ja ajaloolaste argumente. Me hiljem jõuame selle juurde ja me näeme, et mõningad põhiprobleemid, mis siin esile kerkivad seoses sellesama identiteediküsimusega, ei olegi mitte niivõrd riigiõigusliku või laiemalt juriidilise argumentatsiooni esemeks, vaid on hoopis muude sotsiaalteaduste probleemiks. Seejärel ütles õiguskantsler, et mis puudutab Veneetsia komisjoni viidatud kõikumist ja ideed, et näiteks Tallinnas oleks kolm valimisringkonda, mis kattuksid valimisringkondade piiridega Riigikogu valimistel, ja kas see tagaks teatud proportsionaalsust ja lahendaks Veneetsia komisjoni probleemi, siis tal on raske öelda, kuidas seadusandja käitub, ning kui ta soovitaks konkreetset lahendusviisi, oleks tegemist dikteerimisega parlamendile. Teisisõnu: parlament, kui ta asub leidma õiguspärast viisi nende väärtuste kaitseks, on vaba selles, millise meetodi ta leiab. Siin on oluline see, mida õiguskantsler toob välja ka oma ettekandes, nimelt see, et põhimõtteliselt oleks võimalik kehtestada erinevates kohaliku omavalitsuse üksustes erinev valimistulemuste kindlakstegemise süsteem, lähtudes näiteks kohaliku omavalitsuse üksuse valijate arvust.
Komisjon otsustas oma esimesel istungil, et tuleb kutsuda eksperdid, kes annaksid komisjonile hinnanguid. Järgmisel istungil komisjon kuulaski eksperte. Sulev Mäeltsemees, omavalitsusekspert, põhjendas, kuidas see norm kehtivasse õigusesse tekkis. See oli Tallinna Linnavolikogu otsus, selleks et detsentraliseerida linna juhtimist, et kaitsta olemasolevate kogukondade identiteeti ja seda ennekõike pika ajalooga linnaosade huve arvestades. See oli linnavolikogu tahtlik ja selge valik, Tallinna Linnavolikogu hääletas seda, tegi ettepaneku ka parlamendile see seisukoht seadusesse viia ja parlament tuli vastu Tallinna Linnavolikogu tahtele, lähtudes, nagu rõhutas härra Mäeltsemees, Tallinna Linnavolikogu oma subsidiaarsuse põhimõtte tagamise vajadusest, mis on üks nõue ka Euroopa kohaliku omavalitsuse hartas.
Härra Rein Toomla politoloogina pakkus välja erinevaid ideid küsimuse lahendamiseks, muu hulgas idee, et lihtsalt tühistada see säte, § 9 lõige 2. Aga ta pakkus ka idee, et selleks, et lahendada Tallinnas identiteediküsimus ja kaitsta identiteeti, moodustada ühe võimalusena kahekojaline volikogu. Selle peale väljendas vaikset, kuid kindlameelset vastuseisu, ma ütleksin nõnda, härra õiguskantsler, osutades, et see võib viia määramatute õiguslike probleemideni.
Vabariigi Valimiskomisjon asus selgele seisukohale. Vaieldavate valimistega õiguslikus tähenduses on valimisi läbi viia väga riskantne. Teisisõnu: ta ei võtnud seisukohta, milline on küsimuse lahendus, aga (hiljem komisjoni liikmed tegelikult kõik möönsid seda) ei saa olla olukorda, kus valimistulemust tegelikult asutakse selgitama kohtus. Olukorras, kui parlament midagi ei tee, on see paratamatult tõenäoline. Me oleme täna sundvaliku ees, kus kaotaja (nagu härra Gräzin märkis, on valimistel kaotaja paraku tõenäoliselt olemas, üks või mitu) asub tõde välja selgitama õigusmenetluses. See kindlasti, teades seda, et parlament on sellest eelnevalt üksteist kuud informeeritud, ei tekita usaldusväärsust parlamendi autoriteedi suhtes.
Doktor Ülle Madise riigiõiguse eksperdina asus seisukohale, et, esiteks, kohalikel omavalitsustel ei ole proportsionaalsuse nõuet kehtivas põhiseaduses sees, seda ei saa tuletada kaudselt, nagu on teinud seda õiguskantsler. Teiseks, ühetaolisuse probleem, riive on olemas, kuid Ülle Madise ütles nõnda: kui on olemas linnaosade identiteedid. Ta ütles, et see ei ole tema kui juristi asi hinnata, kuid kui see väärtus on olemas, linnaosad on olemas, ja nende identiteetide kaitseks on kehtiv süsteem loodud, siis on see põhiseaduse järgi kaalukas õigustus aktiivse ja passiivse valimisõiguse ühetaolisuse piiramiseks kategoorias, millele viitab ka Veneetsia komisjoni dokument. Teisisõnu: küsimus on eesmärgis, mille parlament on seadnud selle normi kehtestamisega, mis kehtivas õiguses on. Kui see on selline, et kaitsta identiteete, siis on see põhiseaduspärane. See oli proua Madise seisukoht. Komisjonis esitas õiguskantsler Teder sellele oma käsitlusest tulenevaid vastuväiteid.
Seejärel järgnes komisjonis arutelu, mida siis ette võtta. Keskerakond proua Savisaare isikus väljendas toetust õiguskantsleri ettepanekule. Mitmed komisjoni liikmed väljendasid seisukohta, et identiteedi puhul on tegemist väärtusega ja eesmärk on sellel seadusel ratsionaalses tähenduses olemas. Aga mööndi, et praeguses olukorras peab parlament sundvalikus langetama mingeid otsuseid, et tagada valimiste sisuline ja vormiline legitiimsus, et seda ei saaks kahtluse alla seada.
Komisjon tegi täna täiskogule ühehäälselt ettepaneku toetada õiguskantsleri ettepanekut. Kuid ma rõhutan, et komisjon eraldi hääletusel ei võtnud seisukohti mitte ühegi õiguskantsleri seisukoha argumendiga ühinemise osas, vaid komisjoni liikmed väljendasid seisukohta, et õiguskantsleri ettepanekut tuleb asuda sisuliselt menetlema. Viisi, kuidas seda teha, komisjon ei arutanud. Olid erinevad lahendused, mida pakuti välja. On üks probleem, see on evidentne küsimus, see on nimelt see, et kehtivas seaduses on sees, et vähemalt tuleb jagada mandaadid ära aritmeetilise ja proportsionaalse suhtega, aga see sõna "vähemalt" jätab päris selgesti liiga suure mänguruumi.
See oli lühidalt ülevaade arutluste käigust põhiseaduskomisjonis. Aitäh!
