Austatud juhataja! Lugupeetud Riigikogu liikmed! Eesti on rikkam kui kunagi varem. Tänavu on Eesti elu edendamiseks Riigikogu ja valitsuse käsutuses 40 korda rohkem raha kui 25 aastat tagasi. See on olnud erakordne areng. Riigieelarve 256 miljonist eurost aastal 1993 on saanud praeguseks 10,6 miljardit. Sellest ligi kümnendiku on meile toetuseks andnud teiste Euroopa riikide maksumaksjad. Kui uskuda Rahandusministeeriumi prognoosi, ületab Eesti riigieelarve nelja aasta pärast 12 miljardi euro piiri. Võin kinnitada rahandusministri sõnu, et see raha on raamatupidamises korralikult arvel ning mullused riigi majandustehingud olid olulises osas kooskõlas riigieelarve seadusega. On selgelt näha, et tsentraliseerimine on riigi raamatupidamise tasemele väga hästi mõjunud. Seepärast võiks ka kohalikud omavalitsused samasuguse lahenduse peale üle minna. Nii paraneks raamatupidamise kvaliteet, eriti olukorras, kus headest spetsialistidest on puudus.
Jah, kindlasti on hea teada, et meie ühiseid maksumiljardeid käsitlevad paberid on korras ja rehkendused õiged. Aga keerulisemad on lood selle mõistmisega, millele ja miks riik raha kulutab ning kuidas see Eesti arengut mõjutab. Iga-aastane riigieelarve seadus on järjest vähem arusaadav ja informatiivne. Käsitlen seda teemat täna põhjalikumalt, sest ainuüksi viimastel nädalatel on mulle komisjonides sellise arengu pärast oma muret avaldanud paljud Riigikogu liikmed. Ja seda nii opositsioonist kui ka koalitsioonist. Probleem on ammune ning Riigikontroll on juba aastaid jaganud parlamendi ja avalikkuse muret, et riigieelarve mõistmiseks peavad olema põhjalikud raamatupidamisteadmised ja palju aega, et kõrvutada erinevaid mahukaid rahanduslikke materjale. Viimasel ajal ei piisa paraku enam sellestki – riigieelarve seaduse üldistusaste ja tehnilisus on lihtsalt nii suur, et ühe või teise kulurea sisse ei näe enam ka raamatupidamise imelapsed.
Riigieelarve kontrolli erikomisjoni esimees näitas Riigikogu infotunnis nädal tagasi ilmekalt, et eelarve ei ole arusaadav, kui palus rahandusministril selgitada, kuidas saab olla nii, et riigieelarve kulud on tuludest 250 miljoni euro võrra suuremad, kuid valitsuse sõnul on eelarve nominaalselt 130 miljoniga ülejäägis. Vastuses viidati keerulistele raamatupidamisreeglitele. Jah, paraku ei ole enam ajad, kus rahaasjad olid selged: pluss tähendas plussi ehk seda, et raha on, ja miinus miinust ehk seda, et raha pole.
Aga riigieelarve ei tohiks olla pelgalt raamatupidamisdokument, see peaks andma aluse teha juhtimisotsuseid. Eelarve peaks olema hoob riigi strateegilise arengu suunamiseks. Paneb mõtlema, kuidas saavad Riigikogu liikmed kasutada reaalsuses oma õigust teha soovi korral riigieelarve seadusse muudatusi, kui näiteks investeeringud või toetused on seaduses välja toodud iga valitsemisala eelarve ühe kulureana. Vastuseks sellele küsimusele ütlevad ilmselt paljud, et riigieelarve kulud on ju lahti kirjutatud riigieelarve seaduse seletuskirjas. Aga ka siin on vähemalt kaks probleemi. Esiteks ei ole eelnõu seletuskirjal seaduse jõudu. Teiseks võib seletuskiri küll investeeringud, toetused ja muud kulud asutuste ja objektide kaupa välja tuua, kuid samas on valitsusel täielik õigus eraldada raha tegelikult hoopis teistele objektidele ja asutustele, kui seletuskirjas on nimetatud. Seda küll juhul, kui jäädakse riigieelarve seaduses sätestatud summade ja ridade piiridesse.
Olen nõus, et kindlasti on vaja eelarve kasutamisel paindlikkust, et iga väikese asja pärast ei peaks hakkama seadust muutma. Aga mõnikord võib tegu olla üsna põhimõtteliste otsustega. Toon näite. Sügisel kolm aastat tagasi otsustas valitsus Estonian Airi pankrotti minekuga paralleelselt asutada kaks uut lennundusvaldkonna ettevõtet ja eraldas selleks veidi enam kui 72 miljonit eurot. Toonastest majandus- ja taristuministri käskkirjadest on teada, et algselt oli see raha kavas anda teistele riigi äriühingutele. Riigieelarve seaduse vastu ei eksitud, sest Riigikogu oli andnud blankoheakskiidu finantseerida riigi äriühingute tegevust teatud summa ulatuses, määratlemata täpsemalt raha saajat ja kasutamise otstarvet. Aga küsimus jääb: kas Riigikogu oleks pidanud võtma seisukoha, kas rahastada just riiklikku lennundusettevõtet või suunata see raha näiteks raudtee, elektrivõrkude või muu taristu parendamisse?
Probleem on ka seletuskirja sisu ja selles toodud teabe ebaühtlane kvaliteet. Ehkki Rahandusministeerium on sellele tähelepanu pööranud ning kvaliteet on paranenud, leiab seletuskirjast jätkuvalt kulukirjeid, mille pikem lahtikirjutamine on summa väiksuse tõttu küsitav. Samas esineb suuri summasid, mille sisu piisavalt ei selgitata. 2019. aasta riigieelarve seletuskirjast saab näiteks teada, et Riigikogu eelarvest eraldatakse kahele inimesele parlamendiuuringute stipendiumideks 1300 eurot uurija kohta. Samas pole näiteks selgitatud, milleks vajab Eesti Energia riigieelarvest aktsiakapitali 143 miljonit eurot – juhul, kui see on ikkagi lõpuks energiaettevõte, kes selle raha saab, sest riigieelarve seaduses fikseeritakse vastav kulu vaid eelarvereal nimetusega "Finantsvarade suurenemine". Areng on siiski aset leidnud. Viis aastat tagasi oli eelarve seletuskirjas näiteks ühe rohkem kui 200 miljoni euro suuruse summa kohta lihtsalt öeldud "Finantseerimisetehingud" ja juures oli selgitus "Äriühingute aktsiakapitali suurendamiseks". Miks? Või kellele? Ei sõnagi.
Riigieelarve seaduse ja seletuskirja arusaadavusega seondub ka küsimus, kuidas saaks Riigikogu ehk riigi strateegiliste arutelude keskorgan osaleda riigieelarve kui riigi aasta tähtsaima strateegilise dokumendi koostamises. Rahandusministeerium on nii sõnades kui ka tegudes väljendanud, et eelarveotsused peaks järjest enam tehtama kevadel, kui koostatakse riigi nelja aasta eelarvestrateegiat. Sügisel menetletava riigieelarve puhul peaks vaid täpsustama detaile.
Teisalt menetleb Riigikogu just riigieelarvet, mitte riigi eelarvestrateegiat, mis on valitsuse monopol. Selle käsitluse järgi on Riigikogu roll tegeleda detailidega. Veidi utreeritult: kas see tähendab, et Riigikogu arutleb dokumendi üle, mille põhimõtteline sisu on tegelikkuses ära otsustatud? Kas Riigikogu roll eelarve puhul peakski piirduma sisuliselt nn regionaalsete investeeringutega? Valikute küsimus. Aasta-aastalt üha arusaamatumaks ja tehnilisemaks muutunud eelarvepilt esindab aina tugevamalt mõtteviisi, mis pärsib sisuotsuste tegemist ega lähtu paraku tavamõistuslikust lihtsusest, selgusest ja arusaadavusest. Miks see kõik nii on? Aga sellepärast, et tegelikult on Riigikogu ise nii otsustanud.
Pakuksin siinkohal välja mõtte, kuidas Riigikogu saaks eelarve kujundamisel ja tagasiside andmisel täita sisulisemat rolli. Riigikogus võiks rahanduskomisjoni ja valdkondliku komisjoni avalikel ühisistungitel toimuda igal sügisel põhjalikud kuulamised, kus ministrid, ministeeriumi valdkonnajuhid, kantslerid, asekantslerid ja ametite juhid annaksid ülevaate olukorrast, plaanidest ja rahastamisvajadusest. Selle põhjal saaks Riigikogu väljendada valitsusele oma arvamust ülejärgmiseks aastaks koostatava eelarvestrateegia ja eelarve kohta. Näiteks saaks öelda, et üht või teist programmi ei ole vaja ja raha tuleks suunata kuhugi mujale. Sellised kuulamised toimusid muide Eesti parlamendis eelmise sajandi 20. aastatel, kui täitevvõim ei olnud veel domineerivas seisundis.
Riigikontroll on oma kogemuse pinnalt valmis parlamenti aitama, et koos leida eelarvele ning selle seletuskirjale vorm, mis oleks arusaadav ja reaalselt tööks kasutatav nii Riigikogu liikmetele kui ka avalikkusele. See on eriti tähtis nüüd, kui aastast 2020 peaks eelarve olema tegevuspõhine. Selle üle, kas tegevuspõhine eelarve on tõesti selgem ja parem, võib igaüks ise otsustada, kui vaatab Sotsiaalministeeriumi ja haridusministeeriumi valitsemisala järgmise aasta eelarvet.
Head kuulajad! Tulen nüüd riigieelarve koostamise juurest aruandluse juurde. Nagu viitasin, on meil raamatupidamine korras. Aga mida annab Riigikogu liikmele see teadmine või riigi majandusaasta koondaruanne praegusel kujul? Kas neist on abi strateegiliste otsuste tegemisel eelarveprotsessis või eelnõude menetlemisel? Koondaruande osaks olevas tegevusaruandes on küll kirjas valdkonna olulisemad arengud, indikaatorite väärtuste muutused ning riigi algatused ja tegevused, kuid samal ajal ei ole need kuidagivõrd seotud raha ega inimestega. Sellest pigem raamatupidamislikust vaatenurgast koostatud aruandest ei saa ühe või teise asutuse töö tulemustest kuigi palju aimu.
Toon värske näite. Nädal tagasi raporteeris sõltumatu nädalaleht, et Ugala teater sai mullu 4,4 miljonit eurot kasumit, suurim kahjum oli aga Eesti Draamateatril. Leht tõlgendas niimoodi riigi majandusaasta koondaruande tabelit. Kultuuriministeerium oli sunnitud selgitama, et see kõik on tegelikult raamatupidamislik silmapete. Aruande tulemireale kirja pandud 4,4 miljonit peegeldab seda, et Ugalas lõppes mullu remont ning maja väärtus raamatupidamises suurenes. Remontimata Eesti Draamateatri tulemi viis miinusesse hoone suur amortisatsioon. Teatrite töö kohta ei näita see informatsioon midagi.
Oluline on ka koondaruande Riigikogule esitamise aeg. Näiteks on möödunud aasta kohta käiv aruanne praegu, novembris ehk huvitav uurimisaines raamatupidamisarheoloogia huvilistele, aga mitte teistele. Kuid neile, kes näevad riigieelarvet ja sellega seotud dokumente juhtimisinformatsioonina, oleks sisulist raha kasutamise ülevaadet vaja enne, kui algab riigi eelarvestrateegia ettevalmistamine ja arutelu. Kuid ka siis saaks see teave avaldada mõju alles ülejärgmisest aastast.
Kui ma eelarvestrateegia kujundamise puhul pakkusin välja ministrite ja teiste kuulamise, siis eelarveraha kasutamise kohta võiks Riigikogus korraldada samalaadsed kuulamised, et selgitada, mida juhid on saavutanud rahaga, mis neile on samaks aastaks eraldatud. Tegelikkuses on juba iga aasta sügisel selge, mis on tehtud ja mis jääb edaspidiseks. Ilmselt oleks mõistlik üle vaadata kogu riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamise ajakava, samuti aruandluse ajakava. Riigikogu liikmed on riigieelarve arusaadavuse mure kõrval rääkinud palju just nimelt ka ajakava muutmisest. Uuesti läbimõtlemist vajaks ka Riigikogu vajadusi silmas pidades riigi majandusaasta koondaruande praeguse esituse mõttekus ning ka Riigikontrolli tegevus finantsauditite valdkonnas. Selle mõttetööga meie juba tegeleme.
Lugupeetud Riigikogu liikmed! Tõepoolest on märkimisväärne, et riigieelarve tulud on kümne aastaga kasvanud suisa 66%. Raha on kõvasti juurde tulnud, kuid üksnes rahaga siiski riiki ei juhita ja muresid ei lahendata. Ei ole selge, kuidas lahendada tervet hulka probleeme, mis on seotud riigi põhiülesannetega ja puudutavad lähedalt kõiki. Need on päriselu probleemid. Tänavuses Riigikontrolli aastaülevaates ongi käsitletud mitut inimesi otseselt puudutavat probleemi, mis ootavad süsteemset lahendust. Olgu aruandes toodud mõtted pensionikindlustuse, tervishoiusüsteemi, töövõime toetamise süsteemi ning siseturvalisuse kohta viited sellele, mis tuleks päriselt ära teha.
Ei saa kindlasti öelda, et midagi ei ole tehtud ega tehta. On tehtud ja tegelikult ka tehakse. Näiteks on tervishoiusüsteemi või pensionisüsteemiga seoses peetud palju vaidlusi ja jõutud ka teatud lahendusteni, kuid need on pakkunud pigem ajutist leevendust, mitte pikaajalist lahendust. Nii nagu traadiga elektrikorgi parandamine ei lahenda probleeme elektrisüsteemis, ei ole võimalik ka lahendada riigi süsteemseid probleeme üksnes plaastri pealepanekuga kohtadele, kus pinged esimesena välja löövad. Plaaster võib muidugi ka teatud juhtudel aidata, kuid mitte väga kaua.
Kas keskvalitsus ei jaksa, ei oska või ei julge enam suuri muudatusi läbi viia? Esmapilgul tundub, et keskvalitsus on olnud ja on jätkuvalt vägagi reformijanune. Mälu värskendav kiirotsing infosüsteemides andis olevikust ja lähiminevikust pika loetelu reformidest: haldusreform, riigireform, riigipidamise reform, apteekide reform, andmekaitsereform, koolivõrgureform, gümnaasiumireform, venekeelse hariduse reform, energeetikareform, põlevkivi maksustamise reform, töövõimereform, vanemahüvitise süsteemi reform, elatisabi süsteemi reform, asendushoolduse reform, tegelike kasusaajate reform, paindlike töösuhete reform, karjääriteenuste reform, kasvuhoonegaaside kvootidega kauplemise reform, spordivaldkonna rahastamise reform, ühtse varjupaigasüsteemi reform jne, jne. Tundub, et igas ahjus hoitakse parasjagu nii palju tuld, et majas torud ära ei külmuks, kuid ühtegi tuba sellisel viisil soojaks ei küta. Lahendamise asemel lükatakse vahemeetmete abil probleemi tugevat avaldumist edasi, aga süsteemsed probleemid jäävad. Tõsi, paljud neist ongi keerulised lahendada. Kuid ainus võimalus on nendega tegeleda. Tegeleda tuleb eelkõige riigi põhiülesannete toimimise tagamisega, mitte tuhande ja ühe asjaga korraga, lõpetamata ühte, alustades teisega, killustades tähelepanu ja ressursse.
Teie endine kolleeg ja mitmekordne minister, TalTechi rektor Jaak Aaviksoo ütles eelmisel nädalal toimunud konverentsil "UX tulevikku" nii: "Kui tõsiselt üle vaadata kõik, mida me oma rahvale oleme lubanud avalike teenustena, siis seda kõike pakkuda tänapäevasel, kvaliteetsel tasemel ei ole lihtsalt võimalik, ükskõik kui efektiivseks me seda süsteemi ei muudaks." Akadeemikul on õigus. Tuleb teha valikuid ning tugevdada võimet öelda ei. Seda oskust läheb meil peatselt vaja, sest Eesti riik sõltub Euroopa Liidu toetustest, mis hakkavad aga vähenema. Näiteks ligemale pool riigieelarvelistest investeeringutest tehakse välistoetuste abiga. Riigikontroll on soovitanud aegsasti toetuste vähenemiseks valmis olla ning koostada sellekohane aja- ja tegevuskava. Ehkki rahandusminister lubas, et riigi eelarvestrateegias aastateks 2019–2022 kirjeldatakse, kuidas toetusraha vähenemiseks valmistutakse, seda siiski pole tehtud. Minu silmis ei ole väga veenev põhjuseks toodud ettekääne, et me ei tea veel täpselt, mida ja kui palju uue perioodi reeglite järgi rahastada saab. Ühel hetkel tuleb ikkagi otsustada, millest peab toetuste vähenemise korral loobuma.
Eesti probleem ei ole mitte niivõrd see, et heade mõtete teoks tegemiseks on raha liiga vähe. Probleem on see, et riigisüsteemis ringleb liiga palju põhjalikult läbimõtlemata mõtteid, mida avalikku ruumi paisatakse ja kohe tormakalt ellu viima asutakse. On ministeeriume, kus lausa kardetakse esmaspäeva, sest pole teada, milliste uitmõtetega juhtkond nädalavahetuselt naaseb ning mida tuleb uuel nädalal teha, et uudistes pildil olla. Oluline on, et uues valimistsüklis jaguks uute imepäraste ja kulukate lahenduste kõrval tähelepanu ja raha ka aastaid lahendust oodanud suurtele probleemidele, et vähemalt mõni neist ära lahendada. Nii nagu tehti näiteks haldusreformiga. Paljude jaoks oli seda liiga vähe ja selleni jõuti liiga hilja, kuid siiski jõuti. Kes juures olid, teavad, et see ei tulnud kergelt. Tunnustus neile, kes seda tegid! Vara on rääkida lõplikest tulemustest, kuid kindlasti eksisid need viimsepäevakuulutajad, kes ennustasid, et kohalik elu pärast reformi seiskub.
Head kuulajad! Kuidas muuta riigi hoidmine jõukohasemaks olukorras, kus rahvastik väheneb ning ühiskond vananeb ning mitmete riigi põhiülesannete täitmisel on juba praegu probleemid? Siin ei saa mööda sõnast "riigireform". Tundub, et Eestis on igaühel oma riigireform. Riigireformi mõiste ise on muutunud ambivalentseks. Vahepeal tundus, et igasugust keskvalitsuse tavapärast enesekorraldust puudutavat mõtet on võimalik esitada riigireformi pähe, suurendades sellega tühiste muudatuste kaalu, aga vähendades samal ajal riigireformi kui mõiste kaalukust. Rahandusministeeriumi riigireformi paketist tehti ka suuri asju ära, nagu juba nimetatud haldusreform ja maavalitsuste tasandi kaotamine. Kuid natuke arusaamatu on, mis on jäänud praegu riigireformi sisuks. Isegi Riigireformi Radar loobus kevadel valitsuse tegevuse hindamisest, sest strateegiliste otsuste puudumise tõttu polnud enam võimalik aru saada, mille arengut hindama peaks. Pigem on näha asendustegevusi.
Kuidas võiks riik toimida tõhusamalt? Kui ettevõtjate loodud Riigireformi Sihtasutus maikuus oma eesmärkide ja plaaniga välja tuli, oli üsna paljude lootus, et see asutus panustab aktiivsesse debatti teemal, mis on riigi ülesanded ning mida peaks riik pakkuma ja millest loobuma. Sest kui eesmärk on vähendada avaliku sektori kulusid ning lahendada ka inimeste päris probleeme, siis on riigi ülesanded esimene küsimus, millest alustada. Riigireformi Sihtasutuse nõukogu liige Riina Varts on nädal tagasi Postimehes õigesti rõhutanud, et me ei peaks alustama ametnikkonna vähendamisest ega asutuste liitmisest. Varts leiab, et kõigepealt tuleb selgeks teha, kuhu me tahame jõuda, ja siis vaadata, kuidas me eesmärgini jõuame, mida selleks on vaja teha. Talle on sekundeerinud Riigireformi Sihtasutuse nõukogu liige, minu eelkäija riigikontrolöri ametis Alar Karis: "On vaja vaadata põhjalikult üle väga paljud riigi ülesanded ja kohustused oma inimeste ees – mida teha teisiti, mida üldse mitte teha, lähtuda sisust. Vaadata, kui palju on nende ülesannete täitmiseks inimesi vaja. Kus on inimesi üle, aga muide ka see, kus on inimesi puudu ja kuhu neid tuleks juurde võtta, et ülesanded täidetud saaks."
Sihtasutuse avaldatud ettepanekutes näib oluline rõhk olevat riigiaparaadi sisekorralduslikel aspektidel. On mitmeid ettepanekuid, mida Riigikontroll toetab ning on ka varem oma auditites käsitlenud, näiteks ametite, inspektsioonide ja sihtasutuste kihi korrastamine. Hinnata tuleb kõikide allasutuste ülesannete vajalikkust. Poliitika kujundamise ülesanded tuleb koondada ministeeriumidesse. Riigi sihtasutuste ja teiste allasutuste teemale kavatseb Riigikontroll kindlasti edaspidi tähelepanu pöörata. Häda on selles, et vaatamata riiklike sihtasutuste vohamisele, mis on ju teada, kipub neid usinasti juurde tekkima. Sihtasutuste asutamine on valitsuse õigus, kuid kõigi kavandatavate sihtasutuste ülesannetele tuleks hoolikalt mõelda. Kas tõesti on seatud eesmärkide saavutamiseks vaja eraldi sihtasutust, näiteks perede või riigiõiguse teemalist, või saaks hakkama olemasolevate asutuste abil? Just selles kontekstis oleks tervitatav, kui Riigireformi Sihtasutus tulevikku suunatud ettepanekute kõrval võtaks oma võimaluste piires analüüsida ja anda hinnanguid ka olevikus toimuvatele protsessidele. Erainitsiatiivil sündinud sihtasutuse eestvedajate mõtted mitmekesistaks kindlasti mõttepilti.
Sõna "riigireform" võib väga erinevalt sisustada ja sellele tähendust otsida. Arvan, et riigireformi defineerimine, visioon, kõiksuseihalus ei peaks muutuma asjaks iseeneses, omamoodi spunki otsimiseks kõrgelt ja kaugelt, kuigi ta võib olla siinsamas. Asjakohane on tsiteerida Eesti Päevalehte, kus ajakirjanik Raimo Poom eelmisel nädalal kirjutas, seda küll valimiste kontekstis: "Kõik tahaksid elada sellises ideaalmaailmas, kus lahendatakse suuri tulevikuprobleeme. Reaalsus on aga see, et valija elab tänases päevas ja tahab lahendusi igapäevamuredele." Siin on ehk ka vastus küsimusele, millist riigireformi ootavad keskvalitsuselt inimesed. Inimesed ootavad, et riik annaks neile oleviku ja tuleviku suhtes kindlustunde ning aitaks neid siis, kui nad ei tule ise oma muredega toime, ning muul ajal ei segaks. Inimeste jaoks on riigireform nende päriselu probleemide lahendamine. Inimestel on ka ükskõik, kas seda nimetatakse riigireformiks või kuidagi teisti ja kas üldse kuidagi nimetatakse. Nad soovivad tulemust, reaalset tulemust, mis oleks tunda nende elus. Teiste sõnadega, riigiaparaadi sisekaemuslike teemadega tegeledes ei tohiks jälle jääda tagaplaanile inimeste igapäevaelu.
Ei maksa unustada, et riigil on n-ö tuumikülesanded, mis on seotud inimese elukaarega. See on omamoodi riigi ülesannete Maslow’ püramiid. Paraku on enamasti palju lihtsam ja huvitavam tegeleda teemadega, mis on püramiidi ülemises otsas, kui nendega, mis alumises. Aga just see alumine osa on vundament. Ja kui sellega mitte tegeleda, võib ühel hetkel juhtuda, et püramiidi ülemisel otsal pole enam millelegi toetuda. Tahtmatus või suutmatus tegeleda riigi tuumikülesannete kindlustamisega toidab ühiskonnas ebakindlust. Ebakindlus on aga kõige parem toitepinnas umbusule, pettumusele, kibestumusele, vihale, äärmuslusele. Kui me suudame inimestele anda kindlustunnet päriseluprobleemide lahendamise kaudu, võib sel olla meie ühiskonna arengule suurem tõukejõud, kui me oskame esialgu arvata.
Head kuulajad! Ma tänan Riigikontrolli nimel ametiaega lõpetavat Riigikogu XIII koosseisu ning eriti riigieelarve kontrolli erikomisjoni liikmeid väga konstruktiivse koostöö eest. Suur tänu!