Austatud juhataja! Head kolleegid! Annan teile ülevaate põhiseaduskomisjonis toimunust. Me arutasime seda eelnõu samamoodi 17. oktoobril 2016. aastal. Arutelust võtsid osa Jüri Adams, Andre Sepp, Andres Anvelt, Anneli Ott, Kalle Muuli, Lauri Luik, Jaak Madison ja Mihhail Stalnuhhin, puudusid Mart Nutt ja Peeter Ernits. Kutsutud oli eelnõu algatajana Mark Soosaar, samuti oli kohale palutud Rahandusministeeriumi regionaalarengu osakonna õigusnõunik Olivia Taluste.
Kolleeg Mark tutvustas oma mõtet, millest eelnõu ajendatud on. Samamoodi, nagu ta äsja seda siin saalis tutvustas, rääkis ta ka meile sellest, et mõte pärineb eelkõige Riigikogu liikmelt Toomas Kivimäelt. Mark seletas põhjalikult, mis pakutud muudatuse mõte on. Ta märkis, et on tutvunud ka Vabariigi Valitsuse seisukohaga eelnõu kohta, milles on antud mõista, et haldusreformi seadus võeti vastu sellisena, nagu see on, ja seda enam muuta ei saa. Samas on alati võimalik seadusi muuta ning Vabariigi Valitsus võiks siiski võtta endale valdade ühendamisel suurema kaalutlusõiguse. See on üsna kurb, kui näiteks Hiiumaal jääb omavalitsuste vabatahtliku liitumise puhul ühel omavalitsusel 5000 inimesest puudu 1,4% ning Saaremaal 4%. See on selline suurusjärk, mis võib aastate lõikes varieeruda ning mõnel aastal olla hoopiski näiteks +1,4%. Selline absoluutarv ei määra tekkiva omavalitsuse jätkusuutlikkust ja kestlikkust.
Lisaks on probleem ka Pärnumaal, kus kaheksa valla ühinemine Pärnu linnaga ei toimi, sest hirmust saada sundliidetud on paljud inimesed mitmes omavalitsuses väga ärritatud. See ei ole normaalne olukord, et riik otsib tüli kohalike omavalitsustega ja inimesed on stressis, sest nende arvamusega ei arvestata. Haldusreformiga tuleb edasi liikuda, aga seda tuleb siiski teha targu ja kaalutletud otsuste alusel.
Mark Soosaar leidis, et kogu haldusreformi on kodeeritud ka mõned vastuolud. Näiteks on haldusreformi seaduses erandeid. Kui vaadata selle seaduse § 9 lõiget 3, siis näeme, et sisemine vastuolu seisneb selles, et kui ühinevad kolm omavalitsust ja moodustavad vähemalt 5000 elanikuga omavalitsuse, siis on tegemist minimaalselt jätkusuutliku omavalitsusega. Kui ühinevad kolm omavalitsust ja moodustavad vähemalt 3500 elanikuga omavalitsuse, siis seda peetakse samuti jätkusuutlikuks ning kohaldatakse erandit. Seni on õigusloomes edasi liigutud pigem lähtudes kaalutletud ja tarkadest otsustest, mitte ainult formaalsest numbriliste kriteeriumide täitmisest.
Olivia Taluste tutvustas komisjonile Vabariigi Valitsuse arvamust eelnõu kohta ning selgitas, et Vabariigi Valitsus arutas eelnõu oma 29. septembri istungil ning otsustas seda mitte toetada. Igasugune täiendavate erandite kehtestamine killustab protsessi veelgi ja raskendab haldusreformi eesmärgi saavutamist. Sama sisuga ettepanek oli arutlusel ka haldusreformi seaduse menetlemisel Riigikogus ning siis otsustati seda mitte arvestada. Mis puudutab viidet, et nii vähemalt 5000 elanikuga omavalitsus kui ka erandina lubatud vähemalt 3500 elanikuga omavalitsus on haldusreformi seaduse § 9 lõike 3 järgi mõlemad jätkusuutlikud, siis selle erandi tegemist ei ole võimalik saada automaatselt, vaid omavalitsus peab veenvalt põhjendama, kuidas ta oma vähemalt 3500 elanikuga piisavalt haldussuutlik on. Vabariigi Valitsusel on kaalutlusõigus kõnealuse erandi lubamisel.
Soovituslik elanike arv on haldusreformi läbiviimisel tunduvalt suurem: vähemalt 11 000 elanikku. Sellest soovitusest on praktikas lähtunud ka piirkondlikud komisjonid. Analüüsides, mida on haldusreformi ettevalmistamise raames tehtud, on leitud, et optimaalne omavalitsusüksuse suurus on vähemalt 11 000 elanikku ning minimaalne suurus 5000 elanikku. Teatud paindlikkus pole omavalitsuste sundühendamise etapis välistatud. Kui omavalitsustele tehakse sundühendamise etapis ettepanek ühineda, aga nad suudavad tõestada, et nad on ka näiteks 4900 elanikuga haldussuutlikud, siis on Vabariigi Valitsusel õigus loobuda sundühendamisest. Seega ei saa öelda, et vähemalt 5000 elaniku nõue on absoluutselt jäik. Aga igal juhul pole Vabariigi Valitsus lähtunud sellest, et haldusreformi elluviimisel tuleb võimaldada rohkeid erandeid. Erandite tegemisega vaid kaugenetaks haldusreformi eesmärgist.
Mihhail Stalnuhhin sõnas, et Eesti Keskerakonna fraktsioon toetab eelnõu, aga siiski on paar küsimust. Kui on selge, et elanikkonna suurus aastate lõikes kohalikes omavalitsustes muutub, siis on ka eelnõus pakutud vähemalt 90% nõue liiga jäik. Kas selle asemel ei peaks kasutama mõnda paindlikumat kriteeriumi? Mark Soosaar vastas, et eelnõu mõte on selles, et kui on täidetud teatud osa elanike arvu nõudest, siis võiks Vabariigi Valitsus olukorda kaaluda ning lubada sellise omavalitsuse moodustamist. Samas ei pruugi suur elanike arv näidata omavalitsuste jätkusuutlikkust. Näiteks mõnes suures maavallas võivad enamiku moodustada pensionärid, kelle puhul üksikisiku tulumaksu samahästi kui ei laeku. Vahel aga sõltub omavalitsuste jätkusuutlikkus hoopis sellest, millised inimesed on sattunud omavalitsust juhtima.
Mihhail Stalnuhhin küsis, et kui Pärnuga ühineda soovivates omavalitsustes on inimesed võimaliku sundliitmise tõttu väga häiritud, siis millised olid seisukohad nendes omavalitsustes varem. Mark Soosaar vastas, et enne oli tehtud kaheksa omavalitsuse vahel ühinemislepingud. Aga kui selgus, et Pärnu linn saab ühinenud omavalitsuse volikogus kaks kolmandikku hääli, sest seal elab 40 000 inimest ja ülejäänud omavalitsustes kokku vaid 20 000 inimest, siis see omavalitsustele ei meeldinud. Neile ju jääks sellisel juhul ainult kolmandik häältest. Mitmel omavalitsusel tekkis kartus, et neil ei teki pärast ühinemist enam üldse kaasarääkimise võimalust.
Andre Sepp küsis, milline on tänaseks välja kujunenud tervikpilt omavalitsuste ühinemisest üle Eesti. Olivia Taluste vastas, et päris kõikidest Eesti piirkondadest tervikpilti veel ei ole, sest paljud piirkonnad peavad alles läbirääkimisi mitmel suunal ja lõplikud otsused ei ole veel tehtud. On näiteid, kus ei ole täpselt teada, kellega ühinetakse. Välja on aga joonistunud see, et neid omavalitsusi, mis jäävad haldusreformi kriteeriumile mittevastavaks, on neli kuni kümme. Need tuleb Vabariigi Valitsusel sundühendada. Aga 1. oktoober oli lõpptähtaeg, kui tuli alustada ühinemisläbirääkimisi. Lõplikke otsuseid selleks ajaks langetama ei pidanud. Nii et omavalitsuste lõplikud seisukohad ühinemise kohta ei ole veel teada. Aga mul on suisa asjaomane kaart kaasas, ma saan ka teile seda pärast näidata, kui te tahate. Ma ei hoia seda endale.
Andre Sepp küsis, kas Vabariigi Valitsusel on olemas kaalutlusõigus juhuks, kui tekib olukord, et vahetult enne vabatahtliku ühinemise tähtaega on mõnes omavalitsuses näiteks paar elanikku vähem, kui seadus ette näeb. Olivia Taluste vastas, et Vabariigi Valitsus peab oma ettepaneku ära tegema sundühendamise etapil ja need omavalitsused, mis ei vasta vähemalt 5000 elaniku nõudele, saavadki sellekohase ettepaneku. Kui aga omavalitsus põhjendab ära, et elanike arvu kriteerium jääb neil küll napilt täitmata, aga võimekus avalike teenuste pakkumiseks on siiski olemas, siis on Vabariigi Valitsusel õigus haldusreformi seaduse § 9 lõike 9 alusel loobuda sundühendamisest. See on Vabariigi Valitsuse kaalutlusõigus, mille rakendamisel lähtutakse sellest, kuidas omavalitsused suudavad põhjendada, et neid ei ole vaja sundühendada.
Jaak Madison küsis, kas nüüd, kui mitmed omavalitsused on pöördunud haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse küsimuses Riigikohtusse ja haldusreformi seaduse muutmiseks on tulnud mitmeid ettepanekuid, on Vabariigi Valitsus avalike teenuste kättesaadavuse mõiste ära defineerinud. Seadust ei saa rakendada ilma, et oleks teada selle eesmärk. Olivia Taluste vastas, et haldusreformi seaduses olevad kriteeriumid said välja pakutud omavalitsuste praeguste ülesannete pinnalt, mis on kirjas kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses, täpsemalt §-s 6. Lisaks on mitmeid kordi palutud eri ministeeriumidelt infot, kas neil on ettepanekuid ülesannete kohta, mida kohalikele omavalitsustele üle anda või mille toimimise korraldust muuta. Praeguseks on Vabariigi Valitsusel kokkulepe vaid mõne ülesande kohta. Üks neist puudutab maakondliku ühistranspordi ümberkorraldamist, teine maakonna arengu kavandamist ning ühiste strateegiliste arengukavade tegemist, kolmas ettevõtluskeskkonna arendamist. Muude ülesannete osas Vabariigi Valitsuses ei saavutatud kokkulepet, et need peaks omavalitsustele üle andma. Kõik sõltub ka sellest, kuidas viiakse ellu riigireform ning mida plaanitakse edasi teha maavalitsustega.
Jaak Madison küsis, kas Vabariigi Valitsuse hinnangul on valitsuse tehtav erand, mis on subjektiivne ja võib riivata teiste omavalitsuste õiglustunnet, parem kui see erand, mida pakutakse eelnõus 274. Olivia Taluste vastas, et seadusesse sai lisatud karmimad kriteeriumid, mis ei luba väga suurt kaalutlusõigust haldusterritoriaalse korralduse muudatuse algatamiseks, just seetõttu, et vastasel korral hakkaksid väga paljud omavalitsused vähemalt 5000 elaniku nõudest kõrvale hoidma. Vabariigi Valitsus on see, kes määruse tasemel haldusterritoriaalse korralduse muudatuse ära kinnitab. Ja niikuinii peab valitsus lähtuma Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses sätestatud asjaoludest. Seetõttu on õige anda valitsusele kaalutlusõigus hinnata, kas teatud juhtudel võib erandina lubada omavalitsustel jääda alla miinimumkriteeriumi.
Jaak Madison küsis, kas Vabariigi Valitsuse otsus mitte toetada eelnõu 274 oli konsensuslik. Kalle Laanet vastas, et üldjuhul on Vabariigi Valitsuse otsused konsensuslikud ja neid ei hääletata. Olivia Taluste vastas, et ta ei viibinud küll kõnealusel valitsuse istungil kohal, aga kuna eelnevalt keegi eriarvamusi ei esitanud, siis võib järeldada, et kellelgi vastuväiteid ei olnud ning tegemist oli konsensusliku otsusega.
Kalle Muuli küsis, kas on nii, et tegelikult on haldusreformi seaduse § 9 lõike 9 alusel Vabariigi Valitsuse kaalutlusõigus isegi laiem kui see, mida eelnõu 274 algataja praegu taotleb. Kas praegu saab Vabariigi Valitsus teha laiema kaalutlusotsuse, sõltumata eelnõus välja pakutud 90% suurusest kriteeriumist ja jätta alles ka näiteks 4500 või 2000 elanikuga omavalitsused? Olivia Taluste vastas, et põhimõtteliselt on Vabariigi Valitsusel mõningane kaalutlusruum haldusterritoriaalse korralduse muudatuse otsustamisel olemas, aga ilmselt selliseid erandeid ei tehta.
Jüri Adams märkis, et tema sai kõnealusest Vabariigi Valitsuse kaalutlusõigusest teada Riigikohtu istungil 4. oktoobril 2016. aastal, kus arutati haldusreformi põhiseaduspärasust. Kui põhiseaduskomisjon menetles kevadel haldusreformi seaduse eelnõu, siis Vabariigi Valitsuse esindajad väljendasid arvamust, et mingisuguseid erandeid ei tule, välja arvatud need, mis on loetletud haldusreformi seaduses §-s 9. Õiguskantsler viitas Riigikohtu istungil sellele, et haldusreformi seaduse ja teatud teiste seaduste koosmõjus on Vabariigi Valitsusel kaalutlusõigus teha igasuguseid erandeid. Mis on need seadused, mille koosmõjus haldusreformi seadusega on Vabariigi Valitsusel õigus teha erandeid omavalitsustele, kes ei täida kriteeriume? Olivia Taluste vastas, et Vabariigi Valitsusel ei ole õigust jätta omavalitsuste ühinemist algatamata, kui omavalitsused ise ei ole ühinenud nii, et tegu saab olema omavalitsusega, kus on vähemalt 5000 elanikku. Neli erandit on sätestatud haldusreformi seaduse § 9 lõikes 3. Muul juhul ei saa Vabariigi Valitsus veebruaris 2017 loobuda sundühendamise ettepaneku tegemisest. Vabariigi Valitsus kaalub enne sundühendamise ettepaneku esitamist, kas omavalitsused on piisavalt põhjendanud, et nende suhtes erandi kohaldamisel suudavad nad olla jätkusuutlikud. Kui Vabariigi Valitsusel ei ole veendumust, et erandit taotlevad omavalitsused on piisavalt jätkusuutlikud, siis teeb ta ettepaneku sundühendamiseks. Kui valitsus on sundühendamise ettepaneku teinud, saab omavalitsus selle kohta oma vastuväited esitada.
Sellele eelnõule on lisatud ka seletuskiri, kus on ära toodud kõik asjaolud, mis on loetletud Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 5 ja millele viitas õiguskantsler Riigikohtu istungil. Kui leitakse mingisuguseid ebakõlasid või toob omavalitsus põhjuseks ülekaaluka avaliku huvi või muu argumendi, mis ei ole seni olnud teada, siis saab Vabariigi Valitsus kaaluda, kas sundühendamise otsus tehakse või valitsus loobub sellest. See on koht, kus Vabariigi Valitsusel tekib kaalutlusõigus.
Jüri Adams märkis, et seega on Vabariigi Valitsus kohustatud omavalitsusele ühinemisettepaneku tegema, aga see ettepanek võib olla ebarealistlik, n-ö tühiettepanek. Olivia Taluste vastas, et see ei ole nii, sest valitsusel on haldusmenetluse seaduse järgi motiveerimiskohustus ja ilma uurimispõhimõttest kinni pidamata ei saa otsust langetada. Kindlasti teeb Vabariigi Valitsus ühinemisettepanekud selliselt, et need oleksid realistlikud.
Jaak Madison küsis, kas Vabariigi Valitsusel on siis kehtiva seaduse järgi õigus teha erandit, kui omavalitsused põhjendavad ära, miks nende elanike arv võib olla alla 5000. Kas Vabariigi Valitsus eelistab seega teha ise erandeid ja mitte lasta neid teha Riigikogul, kes on kohalike omavalitsuste juhtidega rohkem seotud ja saanud parema kontakti omavalitsustega, kus on olnud probleeme? Taluste vastas, et kuna Vabariigi Valitsusel on pidevalt olemas piirkondlikest komisjonidest saadud värske informatsioon, siis on valitsusel igal juhul kõige täpsem ülevaade sellest, mis Eesti eri piirkondades toimub. Kui kirjutada seadusesse täiendavad erandid, siis see igal juhul rikub praegust positiivset pilti. Madison küsis, kas see on positiivne pilt, et 26 omavalitsust on haldusreformi vastu olles Riigikohtusse pöördunud. Taluste vastas, et tegemist on demokraatliku protsessiga.
Lauri Luik leidis, et Vabariigi Valitsusel on kõige parem pilt toimuvast, sest kogu informatsioon jookseb ju otse nende kätte. Sellel, kas legaliseerida erandid seaduse tasemel või lubada Vabariigi Valitsusele selles kaalutlusõigus, ei ole suurt vahet. Valitsust tasub siiski selles küsimuses usaldada, sest nad on pidevalt omavalitsustega kontaktis.
Anneli Ott märkis, et igasuguse kaalutlusõiguse puhul on see probleem, et see on väga subjektiivne protsess, kus sageli mängivad kaasa kõikvõimalikud inimestevahelised suhted ja kontaktid. Kuidas seda riski maandada ja kuidas ikkagi mõõta seda, kui hästi on omavalitsus põhjendanud seda, miks peaks tema suhtes rakendama erandit? Taluste vastas, et tegemist on tõesti laia kaalutlusruumiga, aga kindlasti ei tohi Vabariigi Valitsus kahte sarnast juhtumit käsitleda erinevalt. Lauri Luik leidis, et seetõttu ongi hea, et valitsus on ikkagi kohe algusest peale rääkinud peamiselt 5000 elaniku kriteeriumist. See on omavalitsustele väga konkreetne signaal. Valitsus on jätnud kaalutlusõiguse kõige viimaseks variandiks just seetõttu, et kui lõpuks on patiseis, siis tuleb teha mingisugune otsus.
Andre Sepp tegi ettepaneku, et Vabariigi Valitsuse esindajad annaksid põhiseaduskomisjonile näiteks käesoleva istungjärgu viimasel töönädalal ülevaate sellest, kuidas on läinud omavalitsuste omaalgatuslik ühinemine. Luik lisas, et samas võiks saata põhiseaduskomisjoni ka jooksvat informatsiooni selle kohta, kuidas omavalitsuste liitumine edeneb ja milliste omavalitsustega on probleeme. Olivia Taluste vastas, et haldusreformi kodulehel www.haldusreform.fin.ee jookseb pidevalt informatsioon ühinemiste kohta, seda uuendatakse iga nädal.
Jüri Adams märkis, et ta toetab eelnõu algatajat, sest Eesti riik vajub järjest enam sügavasse enesepettuse vormi, mille sisuks on rahvastikuregister. Rahvastikuregistri kaks põhilist probleemi on selles, et esiteks on seal olevate andmete usaldusväärsus üsna väike ja teiseks on rahvastikuregistri kontseptsioon vananenud. Tänapäeval ei ela suur osa Eesti rahvast nii, et inimesel on üks ja ainuke elukoht, mis on kindlasti kusagil fikseeritud ja millest peaksid tulenema juriidilised järelmid. Seda peaks kogu kohaliku elu ja omavalitsuse korraldamisel arvestama, seni ei ole seda tehtud. Haldusreformi kontseptsiooni seavadki kahtluse alla just rahvastikuregistri lähtearvud, millel ei ole tegeliku elu faktidega suurt midagi ühist.
Nagu kuulsite, oli meil põhiseaduskomisjonis selle eelnõu arutelu väga sisuline. Otsustati järgmist: teha ettepanek võtta eelnõu täiskogu päevakorda 25. oktoobriks 2016 (konsensuslik otsus), teha ettepanek eelnõu tagasi lükata (poolt 5, vastu 3, erapooletuid 0). Poolt olid Kalle Laanet, Andre Sepp, Andres Anvelt ja Kalle Muuli. Vastu olid Jüri Adams, Anneli Ott ja Jaak Madison. Ettekandjaks määrati põhiseaduskomisjoni esimees Kalle Laanet (samuti konsensuslik otsus). Aitäh!