Austatud Riigikogu! Hea meelega tutvustan valitsuse nimel haldusreformi seaduse eelnõu, mida on koostöös ekspertide, teadlaste, omavalitsusjuhtide ja ametnikega pikalt ette valmistatud. See töö on kestnud juba viimased 11 kuud. Tegemist on ajaloolise hetkega. Taasiseseisvunud Eesti ajaloos pole valitsus varem haldusreformi elluviimise suhtes üksmeelele jõudnud ja ka parlamendi jaoks on see esimene terviklik selleteemaline seaduseelnõu.
Nii nagu Põhjamaades ja enamikus teistes arenenud maailma riikides toimuvad ka meil mitmed rahvastikuprotsessid. Eesti elanikkond vananeb, linnastub ja väheneb, seda sõltumata valitsuskoalitsioonist või riigikorrast. Mõni omavalitsus on kaotanud viimase kümnendiga 30–40% oma elanikkonnast. Ainus, mis pole muutunud, on omavalitsuste struktuur ja halduskorraldus. Me näeme, et see süsteem pole jätkusuutlik. Me peame kohanema, me peame teatud protsesse tasakaalustama.
Haldusreformi eesmärk on toetada kohalike omavalitsuste võimekuse kasvu, piirkondade konkurentsivõimet ja koos sellega kogu Eesti ühtlasemat arengut. Eesmärk on luua kohalikus omavalitsemises kvalitatiivselt uus tase, et olla valmis toime tulema tuleviku väljakutsetega. Üks oluline eesmärk on tagada inimestele paremad teenused.
Lühidalt eelnõu ettevalmistamise protsessist. Juba eelmisel kevadel moodustasin haldusreformi läbiviimiseks laiapõhjalise komisjoni, kes koosnes ühinemisekspertidest, ülikoolide õppejõududest, omavalitsuste, ministeeriumide, Riigikontrolli ja maavalitsuse esindajatest, riigiõiguse spetsialistidest ja tippametnikest. Selles komisjonis olid esindatud erinevad visioonid ja erinevad maailmavaated, sh opositsioonilised. Mitme kuu jooksul pidasime tuliseid vaidlusi ja debatte selle üle, kuidas reformi läbi viia ja millised kriteeriumid kehtestada. Taustaks olid varasemad kuus reformiplaani ning väga suur hulk analüüse ja uuringuid nii Eestist kui ka teistest riikidest. Ühel hetkel jõudis eksperdikomisjon veendumusele, et kõige mõistlikum kriteerium ühinemisteks on elanike arv. See otsus oli üsna konsensuslik. Sama mudelit on kasutatud ka naabermaades Soomes ja Lätis, samuti Taanis. Nii et Eesti pole erand.
Peale selle otsuse langetamist arutasime pikalt seda, kui suur peaks Eesti oludes elanike miinimumarv omavalitsuses olema. Kõige enam toetati vähemalt 5000 elaniku nõuet, kuigi oli ka neid, kes nägid latti palju kõrgemal. Sellest kõrgemast tasemest kasvas sisuliselt välja omavalitsuste soovituslik suuruse kriteerium 11 000 elanikku. Eksperdikomisjoni soovitused kiitsid heaks ka haldusreformi valitsuskomisjon ja valitsuskabinet tervikuna. Need otsused ei sündinud kusagil hämarates poliitika tagatubades ja avalikkuse eest varjatult. Me kasutasime selle eelnõu tegemisel Eesti parimaid eksperte.
Meil on 26 lehekülge seadust, üle 100 lehekülje seletuskirja ja ligi 1000 lehekülge taustamaterjali. Oponentidele ei pruugi poliitilistel põhjustel meeldida selle eelnõu eesmärk ja sisu, aga kindlasti ei ole alust väita, et seda oleks tehtud kiirustades või pealiskaudselt. Kindlasti mitte.
Haldusreform ei ole lihtne ja kriitikavaba ettevõtmine, muidu oleks see juba 15 aastat tagasi ära tehtud. Suured muudatused on tihti hirmutavad ja tekitavad ebakindlust. Kriitikat on kosta ka neilt, kes varem heitsid ette, et reformi pole üldse ette võetud. Pahatihti on aru saada, et oponendid pole tegelikult süvenenud seaduseelnõu sisusse ega soovigi esitatud argumente kuulata. Samas on ka inimesi, kes on siiralt mures omavalitsuste tuleviku pärast. Me ei tohi kindlasti alahinnata ega naeruvääristada inimeste muret Eesti maapiirkondade tuleviku pärast. Aga ma küsin teilt: kas me oleme siis paremad muretsejad, kui me mitte midagi ei tee? Kas Eesti maaelu mured ja ääremaastumise süvenemise lahendab see, kui haldusreformi ei tule, kui omavalitsused jätkavad killustatult, konkureerides ebapiisava ressursi pärast, ning riik on sunnitud jätkama oluliste avalike teenuste ülevõtmist? Ka otsustamatus on otsus. Senine areng ei näita, et väikesed ja killustatud omavalitsused oleks olnud kuidagi hea lahendus paljude piirkondade jaoks.
Väidetakse, et mitme kehval järjel omavalitsuse ühinemine ei anna mingit mõju, tulemus on ikka vaesus. Kinnitan, et sõltumatud uuringud ja varasemad ühinemised lükkavad selle väite ümber. Targalt käitudes on 1 + 1 suurem arv kui 2.
Ühinemiskogemused ja analüüsid kinnitavad samuti, et suurema elanike arvuga omavalitsuste rahaline ja ametkondlik võimekus kasvab oluliselt. Senistes väikestes omavalitsustes on paratamatult väga suur nn valmisoleku- ja juhtimiskulu, mis on proportsionaalselt kordades kõrgem kui suurtes omavalitsustes. Valitsemiskuludest vabanev raha on ühinemise järel võimalik suunata inimestele otseselt vajalike põhiteenuste osutamisse – haridusse, sotsiaalsesse kaitsesse, kultuurivaldkonda, taristusse. Väikevaldade elanikele lisandub peale ühinemist võimalusi ja teenuseid, mida omavalitsus varem üldse ei osutanud või ei osutanud neid piisaval tasemel. Süsteemselt on hakatud tegelema ettevõtluse arendamisega. Rakendatud on inimeste jaoks uusi teenuseid sotsiaalvaldkonnas, nagu sotsiaaltransporditeenus või teenused puuetega inimestele. Oluliselt on paranenud huvihariduse kättesaadavus ja mitmekülgsus. Suuremates omavalitsustes on terviklikumad võimalused kujundada sobilikud ühistranspordiliinid, haridus- ja sotsiaalteenused.
Õnnestunud ühinemiste puhul on üle võetud seniste omavalitsuste parim praktika. Näiteks on tõstetud lasteaiaõpetajate või kultuuritöötajate tasud samasuguseks senise ühinejate kõrgeima tasuga. Pärast ühinemist on vähenenud näiteks probleemid kooli- ja lasteaiakohtade saamisel, sest on ära kadunud vastastikune arveldamine ning lapsed on saanud minna lähimasse lasteaeda või kooli. Ühinemine annab omavalitsuse töötajatele võimaluse spetsialiseeruda ning seeläbi suureneb ametnike asjatundlikkus. Väiksema elanike arvuga omavalitsuses peab üks töötaja suutma katta väga erinevaid valdkondi, mis nõuavad samas erinevat kompetentsust. Sageli on see võimatu. Ühinenud omavalitsuses on tööle võetud selliseid spetsialiste, keda varem polnud võimalik palgata, näiteks arendus-, kultuuri- või haridusnõunik või lastekaitsespetsialist, kellel on erialane haridus ja sellele vastav korralik palk. Elanike ja ettevõtjate jaoks tähendab see paremat tuge ja uusi võimalusi.
Haldusreformi puhul on suurel määral tegu ka eneseusaldusega. Kõike ei ole võimalik aastateks ette detailideni kokku leppida, kõike ei saa lahendada seaduse tasemel. Tähtis on ka mõista, et haldusreform iseenesest ei ava ega sulge ühtegi kooli, lasteaeda ega raamatukogu. Need on küsimused, mida kaaluvad ja otsustavad kohalikud inimesed ise volikogu liikmete, valla- või linnajuhtidena, olgu omavalitsus natuke suurem või väiksem. Näiteks võib tuua hiljuti meediasse jõudnud teema, kas Vigala kandis jätkub tulevikus lapsi ühe või kahe kooli jaoks. See tuleb nagunii kohapeal ära lahendada, olenemata haldusreformist. Suur roll on kogukondade aktiivsusel oma huvide sõnastamisel ja kaitsmisel nii ühinemisläbirääkimistel kui ka pärast ühinemist. Ühinemist ette valmistades saab seda teha ühinemislepingu abil.
Tuleme uuesti seaduse sisu juurde. Siiani ei ole Eesti seadustes kuskil sätestatud, millise võimekusega peab omavalitsus olema, et ta oleks suuteline iseseisvalt täitma kõiki olemuselt omavalitsuslikke ülesandeid. Eri analüüside tulemused, ekspertide seisukohad ja arutelud viitasid küllaltki üheselt omavalitsuse elanike arvu seotusele omavalitsuse teostamise võimekusega. Eri teenusepiirkondade, ametnike kompetentsuse ning finantssuutlikkuse hindamise põhjal jõudis eksperdikomisjon soovituseni rakendada elanike arvu miinimumi kriteeriumina 5000 inimest. Vähemalt 5000 elanikuga omavalitsusel tekib professionaalne haldusvõimekus täita seadusega sätestatud kohaliku omavalitsuse ülesandeid ning pakkuda oma elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid. Samas, suuremat piirkonda hõlmavaks ning strateegilise juhtimise osakaalu kvalitatiivset muutust võimaldavaks omavalitsuseks pidasid eksperdid omavalitsust, kus on vähemalt 11 000 elanikku. Seetõttu on ka eelnõus omavalitsuste soovituslik suurus 11 000 elanikku ja seda toetatakse riigieelarvest täiendava ühinemistoetuse maksmisega.
Haldusreformi seaduse eelnõu näeb ette haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohaliku volikogu või Vabariigi Valitsuse algatusel. Mõlemal juhul jõustuvad ühinemised 2017. aasta korraliste kohalike volikogu valimistega. Peame oluliseks, et võimalikult suur osa ühinemistest toimub kohalike volikogude endi algatusel ja täpselt nii, nagu kohapeal kokku lepitakse. Selleks aitavad ühinejaid kohe tööd alustavad piirkondlikud komisjonid. Peale nende nõustab omavalitsusi ühinemiskonsultantide meeskond. Omavalitsustel on olnud ka võimalus küsida ühinemiskoordinaatorite palkamiseks abi. Omaalgatuslike ühinemiste etapp kestab 1. jaanuarini 2017. aastal. Seejärel algab Vabariigi Valitsuse algatatud etapp. Valitsus algatab eelnõu kohaselt hiljemalt järgmise aasta 15. veebruaril nende omavalitsuste ühinemise, kus ei ole 1. jaanuari seisuga 5000 elanikku ega langetatud otsust ühinemiseks seatud kriteeriumi täitmiseks. Valitsuse seisukoha ühinemise algatamiseks annavad ka piirkondlikud komisjonid, kuhu on kaasatud maavanemad, ametnikud ja eksperdid. Nad annavad oma hinnangu, milliste omavalitsuste ühendamine on eelnõus sätestatud tingimusi arvestades otstarbekas ja vastab reformi eesmärkidele, aga nad hindavad ka seda, millised omavalitsused võivad jääda erandiks.
Et saada luba erandi tegemiseks, peavad omavalitsused esitama taotluse, mille heakskiitmise alused võib sisuliselt jagada kaheks. Esiteks, nn hajaasustuse erand. Sel juhul ühinevad vähemalt kaks omavalitsust, mis moodustavad haldusterritoriaalse loogilise terviku, mille pindala on vähemalt 900 ruutkilomeetrit ja milles elab vähemalt 3500 elanikku, või siis ühinevad vähemalt neli kultuuriliselt ja geograafiliselt seotud kohaliku omavalitsuse üksust, milles elab vähemalt 3500 elanikku. 3500 elanikku pidas eksperdikomisjon absoluutseks miinimumiks. Teine suurem erand puudutab merelisi saarvaldu. Kohaliku omavalitsuse üksus on mereline saarvald, kus teostatakse iseseisvalt omavalitsuslikku haldamist.
Valitsuse määruse eelnõu haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta esitatakse omavalitsustele arvamuse avaldamiseks ning arvamus tuleb neil esitada kolme kuu jooksul ehk hiljemalt järgmise aasta 15. mail. Omavalitsustel tuleb selle aja jooksul leppida kokku ühinemiseks olulistes küsimustes, näiteks organisatsioonilised ja eelarvega seotud teemad.
Väga oluline teema on ühinemistoetused. Omavalitsuste omaalgatuslikult algatatud ühinemised väärivad toetust ja nende puhul makstakse võrreldes kehtiva korraga kahekordses määras ühinemistoetust, rusikareeglina 100 eurot inimese kohta. Vähemalt 5000 elanikuga omavalitsuse loomisel on minimaalne suurus iga ühineva kohaliku omavalitsuse kohta 300 000 eurot, maksimaalne suurus 800 000 eurot. Kui moodustub maakonnasuurune või vähemalt 11 000 elanikuga omavalitsus, siis makstakse ühinemisel moodustatud omavalitsusele 500 000 eurot lisatoetust. Tuleb märkida, et ühinemistoetus võib ületada senise väikevalla mitme aasta investeeringute mahu. Vabanenud vahendite ja ühinemispreemiate toel on renoveeritud koole ja lasteaedu, rajatud spordihooneid ja hooldekodusid. Esmakordselt on tekkinud võimalus pakkuda ettevõtlustoetusi ja luua tööstusparke. Nii võivad teoks saada investeeringud, millele varem hammas peale ei hakanud. Ühinemistoetust ei vähendata ka territooriumiosa teise kohaliku omavalitsusüksuse koosseisu arvamisel. Seega ei ole külade põhjendatud üleminek kuidagi takistatud, samuti ei ole ühinemisel takistuseks maakondade piirid.
Ühinemise ajal tuleb kokku leppida, kuidas korraldatakse omavalitsuse sisemine juhtimine, kus säilitatakse teenuspunktid ja milline roll antakse osavallakogudele ja külaseltsidele. Omavalitsuse juhtimismudeli kujundamine on elanike enda kätes, nii et saab igati arvestada kohalikku eripära. Seadus annab siin üldisemad raamid, kaitseb väiksemaid, aga need raamid ja reeglid tuleb kohandada kohalike oludega. See struktuur, mis sobib Tallinnale, ei pruugi sobida Torgus. Eksperdid on paljudel koosolekutel tundide kaupa arutanud, mida ja kuidas saaks seadusse kirjutada, et kohapealset demokraatiat rohkem toetada. Kui probleemi süveneda, siis selgub, et üldiselt ei anna neid küsimusi seadusega kõikjal ühtemoodi lahendada. Kui me tahame, et omavalitsused oleksid võimalikult autonoomsed ja saaksid ise oma elu korraldada, siis kuidas keegi teine saaks kohalikust volikogust paremini teada, mil moel seda teha. Seaduse ja juhenditega saab riik anda ette võimalikud mudelid, mille hulgast iga omavalitsus saab endale valida sobiva ja kohalike oludega kohanduva. Positiivse näitena võib siinkohal esile tuua, et senised ühinemised on näiteks külaliikumisele mõjunud pigem positiivselt: suhtumine on professionaalsem, abi on süsteemsem.
Ühe olulise garantiina oleme eelnõus sätestanud, et kui ühinemisläbirääkimistel on midagi osapoolte vahel kokku lepitud ja ühinemislepingusse kirja pandud, siis selle muutmine ühinemislepingu kehtivuse ajal saab toimuda ainult kahe kolmandiku volikogu liikmete häälteenamusega. See on väga kõrge nõue.
Peame rääkima ka sellest, mida selles seaduses ei ole. Haldusreformi seadus ei vaja täiendavaid rakendussätteid ning pärast seaduse jõustumist on olemas kõik regulatsioonid, mis tagavad reformi läbiviimise 2017. aasta kohalikel valimistel. Siiski jätkame paralleelselt haldusreformi seaduse menetlemisega Riigikogus ministeeriumidega tööd valdkonnaseaduste muudatuste ettevalmistamisel. Peale omavalitsuste võimekuse suurendamise on suur roll ka omavalitsuste koostöö tugevdamisel. Koostöö tihendamiseks loome näiteks ühisasutuste regulatsiooni ning kaalume võimalusi maakondlike omavalitsusliitude reorganiseerimiseks. Kavandame anda omavalitsustele ühiselt täidetava ülesande korraldada ettevõtluskeskkonna arendamist ning koostöös Maanteeametiga regionaalset ühistransporti. Jätkuvad elavad arutelud võimalike ülesannete ja raha üleandmise üle.
Ma olen nõus nendega, kes soovivad näha omavalitsuste paremat rahastamist. Oleme seadnud valitsuse prioriteediks suurendada tasandusfondi mahtu, mis aitaks just kehvemal järjel omavalitsusi. Samuti oleme valitsuses kokku leppinud, et lisame omavalitsuste rahastamise mudelisse ääremaastumist ja hajaasustust arvestava komponendi. See on täiesti uus lähenemine võrreldes senise mudeliga. Aga nagu te teate, langetatakse pikaajalise olulise mõjuga rahastamisotsuseid nelja aasta pikkuse riigi eelarvestrateegia koostamise käigus. See pole kunagi lihtne protsess, sest kõik valdkonnad, kõik ministeeriumid võitlevad oma huvide eest lõpuni välja. Raha on alati puudu, iial pole seda üle. Samas on meil juba praegu teada mitmeid otsuseid, mis otseselt omavalitsuste rahaseisu parandavad. Näiteks võib tuua sellesama ühinemistoetuse. Järgmise kolme aasta jooksul oleme valmis välja maksma kuni 80 miljonit eurot. See on väga suur summa.
Gümnaasiumivõrgu korrastamine ja riigigümnaasiumide rajamine vabastab aastaks 2023 omavalitsustele 20 miljonit eurot aastas. Oleme kokku leppinud huvitegevuse toetamise meetme, mida rahastatakse kohalike omavalitsuste kaudu. Järgmisel aastal on seda raha 6 miljonit eurot, 2018. aastal juba 15 miljonit eurot. CO2 kvootide müügist laekuvast rahast vähemalt poole või isegi enam suuname lähiaastatel omavalitsustele. Esimeses järjekorras eelistaksime lasteaedade energiatõhusaks renoveerimist, summa suurusjärk on 10 miljonit eurot. Loomulikult, siia juurde tulevad Euroopa Liidu abisummad: lasteaiakohtade loomiseks on 95 miljonit eurot, piirkondade konkurentsivõime kava elluviimiseks 156 miljonit eurot, koolivõrgu korrastamiseks 205 miljonit eurot jne. Jätkame ka riigisisese regionaalprogrammi elluviimist.
Me ei saa panna haldusreformi otseselt sõltuvusse eelarveläbirääkimistest, pigem on haldusreformi rakendamine eeldus, et lisaraha omavalitsustele tulevikus eraldatakse. Kõige positiivsema efekti saavutamegi nende kahe vahendi ühitamisel. Üks on aga selge: ilma haldusreformita ei ole suuremat lootust omavalitsuste finantsolukorda parandada.
Austatud parlamendiliikmed! Haldusreformi tulemusel sünnivad nii rahvaarvult kui ka territooriumilt suuremad ja tugevamad omavalitsused. Liikumisega põhjamaise mudeli suunas loome eeldused, et omavalitsuste roll ühiskonnaelu korraldamises kasvab. Võimekam omavalitsus on riigile, vabakonnale ja ettevõtjatele tugevam partner ning on oma kogukonna huvide parem esindaja. Ka omavalitsusjuhid on jõudsalt reformi paljudes linnades ja valdades käima lükanud. Üle Eesti peetakse ühinemisläbirääkimisi, kuigi seaduseelnõu on alles Riigikogu menetluses. Praeguse seisuga on ühel või teisel moel läbirääkimistesse kaasatud 188 omavalitsust 213-st ehk 90%. Ärme veame neid alt! Ma väga loodan, et Riigikogu jätkab valitsuse ja kohaliku tasandi initsiatiivi haldusreformi ettevalmistamisel. Kutsun teid siinkohal üles konstruktiivselt kaasa töötama, et me saaksime haldusreformi lõpuks ometi ellu viia ja kujundada seeläbi võimalikult hea omavalitsuskorralduse. Võimekad omavalitsused kõikjal Eestis on meie ühine huvi. Aitäh!